[摘要]對于婚姻一方當事人隱瞞另一方為精神病人(無民事行為能力或限制民事行為能力人)而向婚姻登記機關申請離婚登記的，婚姻登記機關審查后發放離婚證，屬于事實認定不清，證據不足，這種違法的行政行為應當判決予以撤銷。
[關鍵詞] 離婚登記;判決方式;撤銷判決
基本案情：甲男與乙女多年前登記結婚，2004年1月雙方親自到婚姻登記機關申請離婚登記。向登記機關提交了身份證、戶口簿、結婚證、離婚協議書和當場簽名捺印的離婚登記申請書。離婚協議載明了雙方自愿離婚的意思表示，并對子女撫養、財產及債務處理等事項達成了一致意見。婚姻登記機關在審查了雙方當事人提交的材料后，根據《婚姻登記條例》有關離婚的規定，認為符合離婚條件，遂向兩人頒發了離婚證。后乙女之父以乙女之名義，以甲男隱瞞乙女患有精神病史，欺騙乙女達成離婚協議，欺騙婚姻登記機關辦理離婚登記，且婚姻登記機關違反了《婚姻登記條例》第12條的規定，即無民事行為能力或限制民事行為能力人辦理離婚登記的，婚姻登記機關不受理為由，要求婚姻登記機關撤銷離婚登記，被婚姻登記機關拒絕。于是乙父以乙女之名義向人民法院起訴，請求撤銷離婚登記。
法院受理了該案，對于該案是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍，爭議似乎不大。離婚登記行為是具體行政行為中的行政確認行為或稱準行政行為，???它雖然只是雙方當事人解除婚姻法律關系這一法律行為的生效要件以及公示方式，并不直接消滅當事人之間的婚姻法律關系，但離婚登記這種行政確認行為確實對當事人的身份關系、財產權產生了影響，當事人的婚姻關系據此得以解除。離婚登記行為既然屬于對當事人的權利義務產生實際影響的具體行政行為并且我國的行政訴訟法和相關司法解釋并沒有將其排除在行政訴訟受案范圍之外，故法院應當受理。[2]
至于法院受理后應當作出何種判決形式，對此爭議較大，從各地已經受理的要求撤銷離婚登記行政行為案件來看，有做出維持判決的，有做出撤銷判決的，有作出駁回訴訟請求判決的，還有做出確認違法判決形式的。由此可見，在這類案件的裁判方式上還沒有形成統一意見，為了避免同案異判，研究此類案件的判決方式很有必要。
一、本案判決方式綜述：各種觀點的簡略分析
(一)維持判決。維持判決，即人民法院經過審查，確認被告具體行政行為合法，并維持其效力的判決形式。持該觀點的人認為，在甲男和乙女向婚姻登記機關提交了身份證、戶口簿、結婚證、離婚協議書和當場簽名捺印的離婚登記申請書，婚姻登記機關依法定程序進行審查，確認雙方屬于自愿離婚，并對子女撫養、財產及債務處理等事項達成了一致意見的情況下，根據《婚姻登記條例》有關離婚的規定，認為雙方符合離婚條件，遂向兩人頒發了離婚證。婚姻登記機關已經盡到了法定的審查義務，其頒發離婚證的行為，事實認定清楚，證據確鑿，適用法律法規正確，程序合法，應當判決維持。
(二)撤銷判決。適用撤銷判決的的前提條件是具體行政行為違法法律。持該觀點的人認為，《婚姻登記條例》規定申請離婚登記的，如果一方是限制民事行為能力或無民事行為能力人，婚姻登記機關不予受理。本案中婚姻登記機關頒發離婚證，屬事實認定不清，證據不足，這種違法的具體行政行為依法應當予以撤銷。
(三)駁回訴訟請求判決。駁回訴訟請求判決是對原告訴訟請求的否定，是對被訴具體行政行為的不同程度的間接肯定。[3]持該觀點的人認為婚姻法律關系具有不可逆轉性，離婚本身是一種特殊的身份關系的解除，撤銷離婚證不僅使當事人之間的法律關系被破壞，更會使社會關系陷于混亂，所以不能撤銷已辦理的離婚登記，對原告的訴訟請求應予駁回。
(四)確認違法判決。確認違法判決，是指法院經過審查，確認被訴行政行為違法，根據一般規則應當撤銷該行政行為。但是，基于公共利益的考慮不撤銷該行政行為，而是作出確認該行政行為違法，責令行政機關采取補救措施并賠償原告因違法行政行為受到損害的判決。[4]持該觀點的人認為，本案中婚姻登記機關頒發離婚證的行為已經違法，但考慮到公眾對于離婚登記行政行為或離婚證的信賴這樣一種公共利益更值得保護，所以應當判決確認離婚登記行為違法而不予以撤銷。
二、本案應適用撤銷判決
撤銷判決，即人民法院經審查，認為具體行政行為部分或全部違法，從而部分或全部撤銷，并可責令重新作出具體行政行為的判決形式。撤銷判決意味著人民法院對被訴具體行政行為的否定評價，是司法機關糾正違法行政行為的最有效手段，集中體現著人民法院對行政機關的監督和制約。筆者認為法院應當判決撤銷離婚登記行政行為，理由如下：
(一)撤銷判決是行政訴訟中最核心的一種判決，可以在五種情況下作出：1、主要證據不足;2、適用法律法規錯誤;3、違反法定程序;4、超越職權;5、濫用職權。本案中，法院應判決撤銷離婚登記具體行政行為，原因正是婚姻登記機關在頒發離婚證時認定的事實不清，主要證據不足，該具體行政行為違法。乙女患有精神病史，為無民事行為能力或限制民事行為能力人，婚姻登記機關本不應受理該離婚登記。而甲男隱瞞乙女患有精神病史，欺騙乙女達成離婚協議，欺騙婚姻登記機關辦理離婚登記，婚姻登記機關也未能在查清相關事實的基礎上就頒發了離婚證書，該離婚登記行政行為所依據的事實不清，證據不足，根據《行政訴訟法》第五十四條(二)1目“人民法院經過審理，根據不同情況分別作出以下判決：……(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：1、主要證據不足的……”的規定，被訴離婚登記行政行為的根據與事實不一致，應判決予以撤銷。
(二)關于離婚登記中婚姻登記機關對當事人提供的材料進行審查是形式審查還是實質審查，絕大多數人的觀點是形式審查，既然是形式審查，應當說本案中婚姻登記機關已經盡到了法定審查義務，其作出的離婚登記行為是合法的。筆者不同意這樣的看法，而且對形式審查和實質審查的區分標準也存有質疑。通觀《婚姻登記條例》中有關離婚登記的法律規定，似乎只是說離婚登記機關只對申請人提交的證明材料的完整性、合法性負有審查責任，而不對材料的真實性負責，但其中卻暗含著婚姻登記機關應當在查明相關事實的基礎上再作出離婚登記，發給離婚證的內涵。如《婚姻登記條例》第十三條規定，婚姻登記機關應當對離婚登記當事人出具的證件、證明材料進行審查并詢問相關情況。對當事人確屬自愿離婚，并已對子女撫養、財產、債務等問題達成一致處理意見的，應當當場予以登記，發給離婚證。此規定中的“確屬”兩個字體現了國家立法對婚姻秩序的重視：婚姻登記機關對于雙方是否自愿離婚，離婚協議及相關材料是否真實的審查，能審查到什么程度就應當審查到什么程度，以最大限度地確定案件事實。因此，我們很難區分形式審查和實質審查，從法律條文中也不能推出婚姻登記機關對離婚申請應當進行形式審查還是實質審查，確切地說應該是審查到什么程度，這才是最關鍵的。退一步說，即使婚姻登記機關是形式審查，本案當中婚姻登記機關也是違法的。我們要把行政行為的違法和過錯區別開來，如果采用形式審查的標準，婚姻登記機關也盡了義務，這可以證明婚姻登記機關主觀上是沒有過錯的，但事后證明，婚姻登記機關對事實的認定是錯誤的，根據相關規定無民事行為能力人或者限制民事行為能力人申請離婚登記的，婚姻登記機關應當不予登記，而婚姻登記機關已經受理了，這個行為在客觀上違反了《婚姻登記條例》，所以是違法的行政行為，前提是要把過錯和違法加以區分。[5]
三)根據司法的最終性原則，司法對于任何社會糾紛，應當具有最終的裁判權。司法權是法治社會里最重要的權力,它是法律的生命之所系,是權力正常運作的基本保障,也是權利的最后屏障。[6]行政訴訟最主要的目的之一是對具體行政行為的合法性進行審查，對行政權進行監督，也是對公民權的一種保障。那種認為婚姻法律關系具有不可逆轉性，離婚本身是一種特殊的身份關系的解除，撤銷離婚證會使社會關系陷于混亂，所以不能撤銷已辦理的離婚登記，對原告的訴訟請求應予駁回的觀點，是不符合司法的最終性原則的，不利于監督行政機關依法行政，也不能實現對當事人的充分救濟。駁回訴訟請求判決不適用于本案的另一個重要理由是，駁回訴訟請求判決是對當事人的訴訟請求的否定，但必須建立在具體行政行為合法而但不適合判決維持的基礎上。[7]本案中，在離婚登記行為已經違法，侵害了弱勢一方(無民事行為能力或限制民事行為能力人)的合法權益的情況下，法院應當首先考慮保護弱勢方權益，判決撤銷離婚登記行為而不能適用駁回訴訟請求判決方式。
(四)考慮到司法過程中的利益衡量問題，不少人認為本案應適用確認違法判決。適用撤銷判決還是確認違法判決關鍵在于如何認定《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條中的“公共利益”和“重大損失”。筆者認為，在本案中，是否存在公眾對離婚登記行為或離婚證的信賴這樣一種公共利益，不無疑問。[8]退一步講，即使本案中存在公眾對于離婚登記行政行為或離婚證的信賴這樣一種公共利益值得保護，那么，撤銷離婚登記行為給該公益帶來的損失也難以謂之“重大損失”。畢竟，在甲男與乙女離婚后而又沒有重新結婚的情況下，撤銷該離婚證，使甲男與乙女恢復到結婚狀態，很難說社會上有這樣一種公益受到了“重大損失”。在這種情況下，乙女由于該離婚登記行為所遭受的損失更大，更值得保護。所以本案中筆者更傾向于適用撤銷判決而非確認違法判決。[9]
三、后記
該案例引發了我們很多的思考，法律為什么規定限制民事行為能力或無民事行為能力人申請離婚登記的，婚姻登記機關不予受理?在婚姻登記機關予以受理并發給離婚證后，為什么法院可以判決撤銷離婚登記行為。制度設計的目的無非是為了保護婚姻關系中的弱者，即與無民事行為能力或限制民事行為能力人的人離婚的話，不得通過協議離婚，只能通過訴訟離婚。一旦出現一方當事人惡意協議離婚的話，法院應當充分行使審判職權維護另一方的利益。在行政訴訟中可能對婚姻登記機關有些不公平，可是制度的設計必須有責任的承擔者，否則我們的制度就無法落實，美好的制度就會落空。婚姻登記機關正是“生命中必須承受之重”!
(作者單位：江蘇宜興市人民法院行政審判庭)
[1] 準行政行為，是指符合行政行為的特征，包含行政行為的某些基本構成要素，但又因欠缺某些或某個要素，而不同于一般行政行為的一類行為。引自馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第196頁。
[2] 最高人民法院行政審判庭對一起結婚登記行政案件曾經做過答復，即2005年10月8日法[2005]行他字第13號“關于婚姻登記行政案件原告資格及判決方式有關問題的答復”，該答復明確了對結婚登記行為不服可以提出行政訴訟，據此類推，對離婚登記行為不服當然也可以提起行政訴訟。
[3] 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》(第二版)，北京大學出版社，第585頁。
[4] 黃學賢：《行政訴訟中的情況判決探討》，載《行政法學研究》2005年第3期，第81頁。
[5] 筆者試舉兩例：《社會團體登記管理條例》第三十二條規定，社會團體在申請登記時弄虛作假，騙取登記的，或者自取得《社會團體法人登記證書》之日起1年未開展活動的，由登記管理機關予以撤銷登記。《行政許可法》第六十九條第二款規定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。應當說，在相對人欺騙、弄虛作假的情況下，行政機關作出行政登記行為或給予行政許可，主觀上并沒有過錯，但客觀上確實違反了法律的規定，應當對該登記或許可行政行為予以撤銷。所以對違法和過錯要加以區分。
[6] 參見周永坤《司法權的性質與司法改革戰略》，載《金陵法律評論》2003年秋季卷，第35頁。
[7] 見《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條及第五十七條第一款之規定，從中可以得出這樣的結論，即駁回原告訴訟請求的判決方式的適用不能超出合法性審查的范圍，必須建立在具體行政行為合法的基礎之上。因此駁回訴訟請求判決不適用于本案。
[8] 公共利益具有現實性，即公共利益必須是客觀存在的，且有其外在的物質表現形式。所以本案中，公眾對離婚登記行為或離婚證的心理信賴難以謂之公共利益。
[9] 情況判決(確認違法判決)是一種非常態判決，情況判決不符合一般的法律規則。在通常情況下，法院應按照一般的法律規則撤銷被訴行政行為。轉引自：劉善春：《行政審判實用理論與制度建構》，中國法制出版社2008年版，第734頁。
