內(nèi)容提要：文章從社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的名稱由來與嬗變，即從“超生罰款”-“計(jì)劃外生育費(fèi)”-“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的歷史演變，分析了當(dāng)代中國情境下社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)定位及其相對(duì)合理性問題。結(jié)合國家立法，闡明了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收主體、征收對(duì)象、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收程序以及征收管理體制的變化及其特點(diǎn)等。最后，對(duì)于公民不服社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收所涉及的行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)确删葷?jì)問題作了相應(yīng)的探討。
關(guān) 鍵 詞：計(jì)劃生育，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，行政收費(fèi)，行政征收，收支兩條線，法律救濟(jì)
一、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的名稱由來
在我國過去的20多年里，尤其是在推行計(jì)劃生育之初，由于計(jì)劃生育工作相當(dāng)難做，地方政策或立法中往往都對(duì)“超生”規(guī)定了經(jīng)濟(jì)限制措施。1在早期，這種經(jīng)濟(jì)限制措施被稱為“超生罰款”，后來有的地方立法修改為“計(jì)劃外生育費(fèi)”2.1992年3月5日國家計(jì)生委、財(cái)政部聯(lián)合頒布了行政規(guī)章《計(jì)劃外生育費(fèi)管理辦法》，對(duì)計(jì)劃外生育費(fèi)的性質(zhì)、計(jì)劃外生育者的范圍、計(jì)劃外生育費(fèi)的征收辦法、使用范圍和監(jiān)督檢查等進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定3.2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院作出了《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》(中發(fā)[2000]8號(hào))，提出建立社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度，即對(duì)于不符合法定條件生育子女的公民依法征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，以適當(dāng)補(bǔ)償因此所增加的社會(huì)公共投入4.2001年12月29日頒布、2002年9月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》(下稱《人口與計(jì)劃生育法》)首次以法律的形式規(guī)定對(duì)于不按照法律、法規(guī)生育子女的公民征收相應(yīng)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。至此，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收法律制度正式確立。
下面讓我們來簡略回顧一下《人口與計(jì)劃生育法》制定過程中對(duì)于是否需要規(guī)定“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”和如何規(guī)定“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的情況：
我國自1998年底就開始了《人口與計(jì)劃生育法》的立法起草和論證工作。在起草與論證過程中，針對(duì)公民不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女如何處理的問題，曾有過嚴(yán)肅而激烈的討論。大多數(shù)人的意見認(rèn)為，對(duì)計(jì)劃外生育實(shí)行經(jīng)濟(jì)限制是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下國家推行計(jì)劃生育政策的必要手段5.計(jì)劃外生育孩子，違背了法律、法規(guī)關(guān)于生育數(shù)量的規(guī)定，客觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)造成影響，加重了社會(huì)經(jīng)費(fèi)投入的負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)對(duì)計(jì)劃外生育者予以必要的經(jīng)濟(jì)限制，作為對(duì)社會(huì)的一定補(bǔ)償。所以大家普遍認(rèn)為用“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”這一名稱比原來的“超生罰款”或“計(jì)劃外生育費(fèi)”更加確切和妥帖6.但在立法過程中對(duì)于將“征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”放在第三章“生育調(diào)節(jié)”還是直接放在第六章“法律責(zé)任”中 則有不同看法。有的人認(rèn)為，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)僅僅是生育調(diào)節(jié)的重要手段與措施，不應(yīng)納入“法律責(zé)任”部分;也有人認(rèn)為，繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的前提是違反了相應(yīng)的法規(guī)義務(wù)，除了作為生育調(diào)節(jié)手段外，也是一種法律責(zé)任的承擔(dān)方式。在法律草案第三次審議稿第二十一條中曾規(guī)定“不符合本法第十六條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。”也就是說它被放入第三章“生育調(diào)節(jié)”中。但一些全國人大常委會(huì)組成人員提出，對(duì)不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的公民征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，是對(duì)社會(huì)公共投入的補(bǔ)償，是從經(jīng)濟(jì)上承擔(dān)的法律責(zé)任，作為法律責(zé)任加以規(guī)定更為合適。因此，全國人大法律委員會(huì)建議將這一條與法律責(zé)任一章中的第三十八條合并，規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。”“未在規(guī)定的期限內(nèi)足額繳納應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的，自欠繳之日起，按照國家有關(guān)規(guī)定加收滯納金;仍不繳納的，由作出征收決定的計(jì)劃生育行政部門依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行(建議表決稿第四十一條)”7.最終被審議、通過的法律吸納和反映了這一建議。
《人口與計(jì)劃生育法》第四十一條關(guān)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的規(guī)定，是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)第一次以法律的形式規(guī)定對(duì)于不按照法律、法規(guī)生育子女的公民征收相應(yīng)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。這樣從法律上將過去長期使用的名目不同的“超生罰款”和“計(jì)劃外生育費(fèi)”等都統(tǒng)一規(guī)定為“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，起到一個(gè)“正本清源”的作用。根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》第四十五條的授權(quán)，國務(wù)院于2002年8月制定、頒布了《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》8，進(jìn)一步規(guī)定了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收和管理原則、具體制度等內(nèi)容。
從上述關(guān)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的名稱由來與嬗變可以看出，這種看似“形式”的變化背后，其實(shí)隱含著的人們對(duì)其事物認(rèn)識(shí)的變化過程，也暗含著立法者或者管理者觀念的重大變化。從歷史的角度進(jìn)行分析，過去之所以用“超生罰款”一詞，實(shí)際上是基于當(dāng)時(shí)情境下的一個(gè)極為普遍的管理觀念，即違反政策、違反了義務(wù)就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，那么最為簡單也最為奏效的責(zé)任承擔(dān)方式則首推“罰款”。所以在早期，由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，法制環(huán)境也較差，人們對(duì)于該問題的認(rèn)識(shí)十分有限，盡管在文件中采用“經(jīng)濟(jì)限制措施”一詞，但另一方面又大行“罰款”之風(fēng)，這與當(dāng)時(shí)廣泛、普遍運(yùn)用“罰款”手段于各項(xiàng)行政管理工作中有著密切關(guān)系。到了1992年前后，部委規(guī)章改稱為“計(jì)劃外生育費(fèi)”，并明確指出它是一項(xiàng)為控制人口過快增長對(duì)計(jì)劃外生育者征收的補(bǔ)償性資金，這種認(rèn)識(shí)較之過去已有進(jìn)步。到最近以法律的形式正式將其更名為“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，則反映了隨著社會(huì)的發(fā)展、時(shí)代的變革，人們對(duì)于事物的本質(zhì)認(rèn)識(shí)更加深刻。
下面結(jié)合《人口與計(jì)劃生育法》、《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》等法律、法規(guī)的規(guī)定和立法過程中對(duì)相關(guān)問題的討論，擬對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)、征收主體、征收對(duì)象、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收程序、征收管理體制、相關(guān)法律救濟(jì)等諸多問題進(jìn)行探討、分析與論述。
二、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)
《人口與計(jì)劃生育法》第四十一條(1)款規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”。這是我國立法史上第一次以國家法律的形式確立社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度。那么，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)究竟是什么?它同過去的超生“罰款”有何聯(lián)系與區(qū)別?
征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)和推動(dòng)人們有計(jì)劃地調(diào)節(jié)自身的生育行為，它既是對(duì)不符合法律、法規(guī)規(guī)定條件生育子女的公民適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)限制，也是對(duì)不符合法律、法規(guī)規(guī)定條件生育子女給國家和集體造成額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的必要補(bǔ)償。
社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)是不符合法律、法規(guī)規(guī)定條件生育子女的公民對(duì)社會(huì)相應(yīng)增加的社會(huì)事業(yè)公共投入給予補(bǔ)償?shù)男姓允召M(fèi)，它是推行計(jì)劃生育基本國策的一項(xiàng)重要措施。目的是對(duì)違法生育的公民給予必要的經(jīng)濟(jì)限制，以調(diào)節(jié)自然資源的合理利用和保護(hù)環(huán)境。
如前所述，盡管在實(shí)行計(jì)劃生育的早期對(duì)于不按照政策超生的公民實(shí)行的是“超生罰款”或征收“超生子女費(fèi)”，后來逐漸統(tǒng)一為征收“計(jì)劃外生育費(fèi)”，但是統(tǒng)一更名后的“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”確實(shí)要相對(duì)科學(xué)和合理。尤其它跟早期的“超生罰款”相比，不能只看作是名稱的變化，而應(yīng)該說在認(rèn)識(shí)上有著“質(zhì)”的不同。因?yàn)樗沂镜氖且环N補(bǔ)償性的責(zé)任，是一種對(duì)于國家和社會(huì)公共投入給予必要補(bǔ)償?shù)男姓允召M(fèi)，并非懲罰性的罰款。筆者認(rèn)為根據(jù)法律規(guī)定，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)屬于行政收費(fèi)的范疇，是行政征收的一種重要形式-行政收費(fèi)，從2001年社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已被列入財(cái)政部、國家計(jì)委公布的全國行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄可見一斑。而“超生罰款”則屬于行政處罰的范疇，是行政懲戒、行政制裁的一種形式-行政處罰。
罰款是對(duì)行政相對(duì)人違反法律秩序的行為的一種制裁形式，是對(duì)明令禁止行為的一種違反所承擔(dān)的法律責(zé)任，具有懲戒和教育功能。行政收費(fèi)主要是對(duì)于國家或社會(huì)的公共負(fù)擔(dān)的具體分配形式，或者說是一定行政機(jī)關(guān)憑借國家行政權(quán)所確立的地位，為行政相對(duì)人提供一定的公益服務(wù)，或授予國家資源和資金的使用權(quán)而收取的代價(jià)9.在這里的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)主要是針對(duì)超過法律、法規(guī)關(guān)于生育子女的數(shù)量限制，對(duì)于增加社會(huì)公共投入的一種補(bǔ)償形式。其重點(diǎn)不是懲戒其未依法履行相應(yīng)義務(wù)的行為，而是基于對(duì)因此加重社會(huì)公共負(fù)擔(dān)的一種補(bǔ)償。雖然從單純的表現(xiàn)形式上看，似乎“超生罰款”的表現(xiàn)形式與“行政收費(fèi)”的表現(xiàn)形式都是貨幣，但其實(shí)二者有很大的不同。立法者對(duì)此制度設(shè)計(jì)的目的和著眼點(diǎn)是存在明顯區(qū)別的。違反法規(guī)關(guān)于生育子女?dāng)?shù)量、條件(如生育間隔)等方面的規(guī)定，畢竟不同于一般的違反行政管理秩序的行政違法行為，所以立法上用的就不是“罰款”，而是用“征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”。
實(shí)行征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度，將對(duì)促進(jìn)社會(huì)資源的合理利用，增強(qiáng)公民實(shí)行計(jì)劃生育的法制意識(shí)，規(guī)范、調(diào)節(jié)公民的生育行為，履行實(shí)行計(jì)劃生育義務(wù)，起到重要的保證和促進(jìn)作用。
三、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收主體
2002年9月1日《人口與計(jì)劃生育法》、《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》實(shí)施之前，計(jì)劃外生育費(fèi)的征收主體是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和街道辦事處，其依據(jù)是部委規(guī)章和各地的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。1992年國家計(jì)生委、財(cái)政部、國家物價(jià)局聯(lián)合下發(fā)的《計(jì)劃外生育費(fèi)管理辦法》第4條曾明確規(guī)定：“征收單位：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處。被征收者所在單位應(yīng)積極給予協(xié)助”。地方性法規(guī)中也都有類似的規(guī)定。如湖北省1997年修正通過的《計(jì)劃生育條例》第29條就規(guī)定：“計(jì)劃外生育費(fèi)由所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或街道辦事處負(fù)責(zé)組織征收。”
2002年9月1日以后，由于《人口與計(jì)劃生育法》、《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》的實(shí)施，根據(jù)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)規(guī)定，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收決定主體應(yīng)為地方縣級(jí)人民政府計(jì)劃生育行政部門10.這是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度的顯著特點(diǎn)和重大變化。之所以作這樣的規(guī)定，一是根據(jù)國家關(guān)于應(yīng)由具有行政職能的部門作出行政收費(fèi)決定的改革要求，體現(xiàn)國家對(duì)行政收費(fèi)問題的高度重視，二是為了進(jìn)一步提高計(jì)劃生育行政執(zhí)法水平。
不過立法也考慮到一些特殊情況，特別是考慮到地方政府機(jī)構(gòu)改革后縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門的編制偏緊，工作壓力大，作出社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定又需要經(jīng)調(diào)查取證、制作談話筆錄、制作決定文書、送達(dá)等程序，加之不少地方地域廣闊、交通不便，僅靠縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門很難完成對(duì)違法生育公民征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的大量具體工作，因此行政法規(guī)《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》明確規(guī)定縣級(jí)人民政府計(jì)劃生育行政部門可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定。這樣的規(guī)定符合基層實(shí)際，增加了可操作性。但這里需要明確的是，即使委托，縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門仍是法律意義上的征收主體。11如果出現(xiàn)了行政復(fù)議或行政訴訟的情形，縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門仍是行政復(fù)議的被申請(qǐng)人或行政訴訟中的應(yīng)訴主體。因此，縣級(jí)計(jì)劃生育行政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征收工作的經(jīng)常管理與監(jiān)督，指導(dǎo)基層提高執(zhí)法的規(guī)范性、合法性，避免征收過程中違法現(xiàn)象的發(fā)生。
對(duì)于流動(dòng)人口的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收決定，原則上由當(dāng)事人的生育行為發(fā)生地的縣級(jí)人民政府計(jì)劃生育行政部門作出12.至于當(dāng)事人的生育行為發(fā)生時(shí)，其現(xiàn)居住地或者戶籍所在地縣級(jí)人民政府計(jì)劃生育行政部門均未發(fā)現(xiàn)的，此后由首先發(fā)現(xiàn)其生育行為的縣級(jí)人民政府計(jì)劃生育行政部門作出征收決定。這些規(guī)定既體現(xiàn)了人口與計(jì)劃生育法“流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作實(shí)行戶籍所在地與現(xiàn)居住地共同管理，以現(xiàn)居住地管理為主的原則”，又與現(xiàn)行做法保持了一致，具有較強(qiáng)的可操作性，有利于推行流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作新的管理原則的建立。
四、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)象
《人口與計(jì)劃生育法》第41條(1)款只規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”。《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第3條(1)款亦作同樣的規(guī)定。由此可以看出社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)象是不符合法律、法規(guī)規(guī)定條件生育子女的公民。但是問題在于這里的不符合法律、法規(guī)規(guī)定條件生育，也就是常說的“計(jì)劃外生育”或稱“超生”或者“不依法生育子女”到底如何界定，則是實(shí)踐中一個(gè)極為重要的問題。此處以湖北省現(xiàn)行《計(jì)劃生育條例》和湖北省計(jì)劃生育委員會(huì)關(guān)于《計(jì)劃生育條例》應(yīng)用中有關(guān)問題的解釋為例。湖北省計(jì)生委認(rèn)為省人大常委會(huì)制定的《計(jì)劃生育條例》第九條規(guī)定的“禁止計(jì)劃外生育。”這里“計(jì)劃外生育”包括下列情況：(1)未到法定婚齡(女20，男22周歲)生育的;(2)非婚生育的;(3)按《條例》只應(yīng)生一個(gè)孩子，而生育第二個(gè)孩子的;(4)雖然符合《條例》規(guī)定生育第二個(gè)孩子的條件，但未達(dá)到生育間隔或未經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)給《二孩生育證》而生育的;(5)生育第三個(gè)(不含計(jì)劃內(nèi)生育第二個(gè)孩子時(shí)是雙胞胎或多胞胎的)或第三個(gè)以上孩子的;(6)不符合《》的規(guī)定而收養(yǎng)小孩的;(7)再婚夫婦不符合生育規(guī)定生育的。
