內(nèi)容提要：文章從社會撫養(yǎng)費的名稱由來與嬗變，即從“超生罰款”-“計劃外生育費”-“社會撫養(yǎng)費”的歷史演變，分析了當代中國情境下社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)定位及其相對合理性問題。結(jié)合國家立法，闡明了社會撫養(yǎng)費的征收主體、征收對象、征收標準、征收程序以及征收管理體制的變化及其特點等。最后，對于公民不服社會撫養(yǎng)費征收所涉及的行政復議、行政訴訟和行政賠償?shù)确删葷鷨栴}作了相應的探討。
關 鍵 詞：計劃生育，社會撫養(yǎng)費，行政收費，行政征收，收支兩條線，法律救濟
一、社會撫養(yǎng)費的名稱由來
在我國過去的20多年里，尤其是在推行計劃生育之初，由于計劃生育工作相當難做，地方政策或立法中往往都對“超生”規(guī)定了經(jīng)濟限制措施。1在早期，這種經(jīng)濟限制措施被稱為“超生罰款”，后來有的地方立法修改為“計劃外生育費”2.1992年3月5日國家計生委、財政部聯(lián)合頒布了行政規(guī)章《計劃外生育費管理辦法》，對計劃外生育費的性質(zhì)、計劃外生育者的范圍、計劃外生育費的征收辦法、使用范圍和監(jiān)督檢查等進行了統(tǒng)一規(guī)定3.2000年3月2日，中共中央、國務院作出了《關于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》(中發(fā)[2000]8號)，提出建立社會撫養(yǎng)費制度，即對于不符合法定條件生育子女的公民依法征收社會撫養(yǎng)費，以適當補償因此所增加的社會公共投入4.2001年12月29日頒布、2002年9月1日正式實施的《中華人民共和國人口與計劃生育法》(下稱《人口與計劃生育法》)首次以法律的形式規(guī)定對于不按照法律、法規(guī)生育子女的公民征收相應的社會撫養(yǎng)費。至此，社會撫養(yǎng)費征收法律制度正式確立。
下面讓我們來簡略回顧一下《人口與計劃生育法》制定過程中對于是否需要規(guī)定“社會撫養(yǎng)費”和如何規(guī)定“社會撫養(yǎng)費”的情況：
我國自1998年底就開始了《人口與計劃生育法》的立法起草和論證工作。在起草與論證過程中，針對公民不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女如何處理的問題，曾有過嚴肅而激烈的討論。大多數(shù)人的意見認為，對計劃外生育實行經(jīng)濟限制是我國社會主義市場經(jīng)濟條件下國家推行計劃生育政策的必要手段5.計劃外生育孩子，違背了法律、法規(guī)關于生育數(shù)量的規(guī)定，客觀上對經(jīng)濟和社會發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護造成影響，加重了社會經(jīng)費投入的負擔，應當對計劃外生育者予以必要的經(jīng)濟限制，作為對社會的一定補償。所以大家普遍認為用“社會撫養(yǎng)費”這一名稱比原來的“超生罰款”或“計劃外生育費”更加確切和妥帖6.但在立法過程中對于將“征收社會撫養(yǎng)費”放在第三章“生育調(diào)節(jié)”還是直接放在第六章“法律責任”中 則有不同看法。有的人認為，征收社會撫養(yǎng)費僅僅是生育調(diào)節(jié)的重要手段與措施，不應納入“法律責任”部分;也有人認為，繳納社會撫養(yǎng)費的前提是違反了相應的法規(guī)義務，除了作為生育調(diào)節(jié)手段外，也是一種法律責任的承擔方式。在法律草案第三次審議稿第二十一條中曾規(guī)定“不符合本法第十六條規(guī)定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養(yǎng)費。”也就是說它被放入第三章“生育調(diào)節(jié)”中。但一些全國人大常委會組成人員提出，對不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的公民征收社會撫養(yǎng)費，是對社會公共投入的補償，是從經(jīng)濟上承擔的法律責任，作為法律責任加以規(guī)定更為合適。因此，全國人大法律委員會建議將這一條與法律責任一章中的第三十八條合并，規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養(yǎng)費。”“未在規(guī)定的期限內(nèi)足額繳納應當繳納的社會撫養(yǎng)費的，自欠繳之日起，按照國家有關規(guī)定加收滯納金;仍不繳納的，由作出征收決定的計劃生育行政部門依法向人民法院申請強制執(zhí)行(建議表決稿第四十一條)”7.最終被審議、通過的法律吸納和反映了這一建議。
《人口與計劃生育法》第四十一條關于社會撫養(yǎng)費的規(guī)定，是我國最高權力機關第一次以法律的形式規(guī)定對于不按照法律、法規(guī)生育子女的公民征收相應的社會撫養(yǎng)費。這樣從法律上將過去長期使用的名目不同的“超生罰款”和“計劃外生育費”等都統(tǒng)一規(guī)定為“社會撫養(yǎng)費”，起到一個“正本清源”的作用。根據(jù)《人口與計劃生育法》第四十五條的授權，國務院于2002年8月制定、頒布了《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》8，進一步規(guī)定了社會撫養(yǎng)費的征收和管理原則、具體制度等內(nèi)容。
從上述關于社會撫養(yǎng)費的名稱由來與嬗變可以看出，這種看似“形式”的變化背后，其實隱含著的人們對其事物認識的變化過程，也暗含著立法者或者管理者觀念的重大變化。從歷史的角度進行分析，過去之所以用“超生罰款”一詞，實際上是基于當時情境下的一個極為普遍的管理觀念，即違反政策、違反了義務就應承擔責任，那么最為簡單也最為奏效的責任承擔方式則首推“罰款”。所以在早期，由于當時經(jīng)濟發(fā)展相對落后，法制環(huán)境也較差，人們對于該問題的認識十分有限，盡管在文件中采用“經(jīng)濟限制措施”一詞，但另一方面又大行“罰款”之風，這與當時廣泛、普遍運用“罰款”手段于各項行政管理工作中有著密切關系。到了1992年前后，部委規(guī)章改稱為“計劃外生育費”，并明確指出它是一項為控制人口過快增長對計劃外生育者征收的補償性資金，這種認識較之過去已有進步。到最近以法律的形式正式將其更名為“社會撫養(yǎng)費”，則反映了隨著社會的發(fā)展、時代的變革，人們對于事物的本質(zhì)認識更加深刻。
下面結(jié)合《人口與計劃生育法》、《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》等法律、法規(guī)的規(guī)定和立法過程中對相關問題的討論，擬對社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)、征收主體、征收對象、征收標準、征收程序、征收管理體制、相關法律救濟等諸多問題進行探討、分析與論述。
二、社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)
《人口與計劃生育法》第四十一條(1)款規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養(yǎng)費”。這是我國立法史上第一次以國家法律的形式確立社會撫養(yǎng)費制度。那么，社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)究竟是什么?它同過去的超生“罰款”有何聯(lián)系與區(qū)別?
征收社會撫養(yǎng)費是國家運用經(jīng)濟杠桿引導和推動人們有計劃地調(diào)節(jié)自身的生育行為，它既是對不符合法律、法規(guī)規(guī)定條件生育子女的公民適當?shù)慕?jīng)濟限制，也是對不符合法律、法規(guī)規(guī)定條件生育子女給國家和集體造成額外經(jīng)濟負擔的必要補償。
社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)是不符合法律、法規(guī)規(guī)定條件生育子女的公民對社會相應增加的社會事業(yè)公共投入給予補償?shù)男姓允召M，它是推行計劃生育基本國策的一項重要措施。目的是對違法生育的公民給予必要的經(jīng)濟限制，以調(diào)節(jié)自然資源的合理利用和保護環(huán)境。
如前所述，盡管在實行計劃生育的早期對于不按照政策超生的公民實行的是“超生罰款”或征收“超生子女費”，后來逐漸統(tǒng)一為征收“計劃外生育費”，但是統(tǒng)一更名后的“社會撫養(yǎng)費”確實要相對科學和合理。尤其它跟早期的“超生罰款”相比，不能只看作是名稱的變化，而應該說在認識上有著“質(zhì)”的不同。因為它揭示的是一種補償性的責任，是一種對于國家和社會公共投入給予必要補償?shù)男姓允召M，并非懲罰性的罰款。筆者認為根據(jù)法律規(guī)定，社會撫養(yǎng)費應當屬于行政收費的范疇，是行政征收的一種重要形式-行政收費，從2001年社會撫養(yǎng)費已被列入財政部、國家計委公布的全國行政事業(yè)性收費項目目錄可見一斑。而“超生罰款”則屬于行政處罰的范疇，是行政懲戒、行政制裁的一種形式-行政處罰。
罰款是對行政相對人違反法律秩序的行為的一種制裁形式，是對明令禁止行為的一種違反所承擔的法律責任，具有懲戒和教育功能。行政收費主要是對于國家或社會的公共負擔的具體分配形式，或者說是一定行政機關憑借國家行政權所確立的地位，為行政相對人提供一定的公益服務，或授予國家資源和資金的使用權而收取的代價9.在這里的社會撫養(yǎng)費主要是針對超過法律、法規(guī)關于生育子女的數(shù)量限制，對于增加社會公共投入的一種補償形式。其重點不是懲戒其未依法履行相應義務的行為，而是基于對因此加重社會公共負擔的一種補償。雖然從單純的表現(xiàn)形式上看，似乎“超生罰款”的表現(xiàn)形式與“行政收費”的表現(xiàn)形式都是貨幣，但其實二者有很大的不同。立法者對此制度設計的目的和著眼點是存在明顯區(qū)別的。違反法規(guī)關于生育子女數(shù)量、條件(如生育間隔)等方面的規(guī)定，畢竟不同于一般的違反行政管理秩序的行政違法行為，所以立法上用的就不是“罰款”，而是用“征收社會撫養(yǎng)費”。
實行征收社會撫養(yǎng)費制度，將對促進社會資源的合理利用，增強公民實行計劃生育的法制意識，規(guī)范、調(diào)節(jié)公民的生育行為，履行實行計劃生育義務，起到重要的保證和促進作用。
三、社會撫養(yǎng)費的征收主體
2002年9月1日《人口與計劃生育法》、《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》實施之前，計劃外生育費的征收主體是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和街道辦事處，其依據(jù)是部委規(guī)章和各地的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。1992年國家計生委、財政部、國家物價局聯(lián)合下發(fā)的《計劃外生育費管理辦法》第4條曾明確規(guī)定：“征收單位：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處。被征收者所在單位應積極給予協(xié)助”。地方性法規(guī)中也都有類似的規(guī)定。如湖北省1997年修正通過的《計劃生育條例》第29條就規(guī)定：“計劃外生育費由所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或街道辦事處負責組織征收。”
2002年9月1日以后，由于《人口與計劃生育法》、《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》的實施，根據(jù)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)規(guī)定，社會撫養(yǎng)費的征收決定主體應為地方縣級人民政府計劃生育行政部門10.這是社會撫養(yǎng)費征收制度的顯著特點和重大變化。之所以作這樣的規(guī)定，一是根據(jù)國家關于應由具有行政職能的部門作出行政收費決定的改革要求，體現(xiàn)國家對行政收費問題的高度重視，二是為了進一步提高計劃生育行政執(zhí)法水平。
不過立法也考慮到一些特殊情況，特別是考慮到地方政府機構改革后縣級計劃生育行政部門的編制偏緊，工作壓力大，作出社會撫養(yǎng)費征收決定又需要經(jīng)調(diào)查取證、制作談話筆錄、制作決定文書、送達等程序，加之不少地方地域廣闊、交通不便，僅靠縣級計劃生育行政部門很難完成對違法生育公民征收社會撫養(yǎng)費的大量具體工作，因此行政法規(guī)《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》明確規(guī)定縣級人民政府計劃生育行政部門可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定。這樣的規(guī)定符合基層實際，增加了可操作性。但這里需要明確的是，即使委托，縣級計劃生育行政部門仍是法律意義上的征收主體。11如果出現(xiàn)了行政復議或行政訴訟的情形，縣級計劃生育行政部門仍是行政復議的被申請人或行政訴訟中的應訴主體。因此，縣級計劃生育行政部門應加強對征收工作的經(jīng)常管理與監(jiān)督，指導基層提高執(zhí)法的規(guī)范性、合法性，避免征收過程中違法現(xiàn)象的發(fā)生。
對于流動人口的社會撫養(yǎng)費的征收決定，原則上由當事人的生育行為發(fā)生地的縣級人民政府計劃生育行政部門作出12.至于當事人的生育行為發(fā)生時，其現(xiàn)居住地或者戶籍所在地縣級人民政府計劃生育行政部門均未發(fā)現(xiàn)的，此后由首先發(fā)現(xiàn)其生育行為的縣級人民政府計劃生育行政部門作出征收決定。這些規(guī)定既體現(xiàn)了人口與計劃生育法“流動人口的計劃生育工作實行戶籍所在地與現(xiàn)居住地共同管理，以現(xiàn)居住地管理為主的原則”，又與現(xiàn)行做法保持了一致，具有較強的可操作性，有利于推行流動人口計劃生育工作新的管理原則的建立。
四、社會撫養(yǎng)費的征收對象
《人口與計劃生育法》第41條(1)款只規(guī)定“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養(yǎng)費”。《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》第3條(1)款亦作同樣的規(guī)定。由此可以看出社會撫養(yǎng)費的征收對象是不符合法律、法規(guī)規(guī)定條件生育子女的公民。但是問題在于這里的不符合法律、法規(guī)規(guī)定條件生育，也就是常說的“計劃外生育”或稱“超生”或者“不依法生育子女”到底如何界定，則是實踐中一個極為重要的問題。此處以湖北省現(xiàn)行《計劃生育條例》和湖北省計劃生育委員會關于《計劃生育條例》應用中有關問題的解釋為例。湖北省計生委認為省人大常委會制定的《計劃生育條例》第九條規(guī)定的“禁止計劃外生育。”這里“計劃外生育”包括下列情況：(1)未到法定婚齡(女20，男22周歲)生育的;(2)非婚生育的;(3)按《條例》只應生一個孩子，而生育第二個孩子的;(4)雖然符合《條例》規(guī)定生育第二個孩子的條件，但未達到生育間隔或未經(jīng)批準發(fā)給《二孩生育證》而生育的;(5)生育第三個(不含計劃內(nèi)生育第二個孩子時是雙胞胎或多胞胎的)或第三個以上孩子的;(6)不符合《》的規(guī)定而收養(yǎng)小孩的;(7)再婚夫婦不符合生育規(guī)定生育的。
