一、問題的提出：小產(chǎn)權(quán)房問題大量存在而且波及面廣
所謂的小產(chǎn)權(quán)房是一些村集體組織或者開發(fā)商出售其在集體土地上建設的房子。目前的小產(chǎn)權(quán)房，一種是在村集體所有的集體建設用地和宅基地上建成的房子;另一種是占用耕地違法建設的。我們在這里討論的主要是在集體建設用地和宅基地上建設的那些小產(chǎn)權(quán)房。從價格上看，小產(chǎn)權(quán)房價格只有同樣位置商品房價格的40%～60%。
小產(chǎn)權(quán)的房屋由于沒有完善的銷售手續(xù)，因此數(shù)量很難統(tǒng)計，但一些機構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查卻顯示，小產(chǎn)權(quán)房屋的數(shù)量驚人：有人估計北京大概占了20%左右而且已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房很快就會超過1000萬平方米，在西安估計已經(jīng)占到25%～30%，深圳這樣的城市占的比重就更高，有的可能高達40%～50%。而根據(jù)濟南市有關(guān)部門的統(tǒng)計，該市小產(chǎn)權(quán)項目總面積仍有1000多萬平方米。
小產(chǎn)權(quán)房不僅大量、廣泛地存在，同時還牽涉各個方面的利益。
首先，建設小產(chǎn)權(quán)房的村鎮(zhèn)集體和村民都可以通過小產(chǎn)權(quán)房的建設在房地產(chǎn)市場的發(fā)展和城市化進程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進入市場流轉(zhuǎn)起來，創(chuàng)造了更大的收益。
其次，城市居民可以購買到價格相對合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問題。
小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與我國現(xiàn)行的土地管理體制、房地產(chǎn)市場一般的交易秩序相矛盾。因此，國務院曾經(jīng)多次以會議和通知的形式要求城市居民不要購買小產(chǎn)權(quán)房，特別是2008年1月8日國務院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》。國土資源部也多次發(fā)出“風險提示”?？梢娭醒胝喈斨匾曅‘a(chǎn)權(quán)房問題。
對于地方政府來說，小產(chǎn)權(quán)房在其建設與交易過程中沒有經(jīng)過國家征收等程序，因此各級政府很難針對小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)過程征收相應的稅費或獲得土地出讓金。因此，有些嚴重依賴“土地財政”的地方政府對小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)加以不同程度的限制。例如北京、濟南等城市都拆毀了部分小產(chǎn)權(quán)房建設項目。
但是，到目前為止，中央政府和地方政府出臺的各項針對小產(chǎn)權(quán)房的政策都沒有取得預期的效果，市場上仍有許多小產(chǎn)權(quán)項目正在進行建設和交易。由于小產(chǎn)權(quán)房問題涉及利益面很廣，廣泛存在，而且是關(guān)乎國計民生的一個重大問題，因此值得我們進行深入的研究，提出相應的對策建議。
二、催生小產(chǎn)權(quán)房的主要原因
(一)城市房地產(chǎn)價格居高不下。
小產(chǎn)權(quán)房最吸引人的地方就在于其價格優(yōu)勢，這從另一個角度也說明了現(xiàn)在全國許多大中城市高企的房價正是催生小產(chǎn)權(quán)房的重要原因之一。2006年和2007年我國的房地產(chǎn)市場價格經(jīng)歷了一次全國性的上漲。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2006年全年，全國房價平均上漲5.5%。北京、深圳是房價上漲最快的城市，分別達到10.4%、10.0%。截至2007年6月，北京普通住宅開盤整體均價10280元/平方米，比5月份上漲了20.4%。雖然年后稍有回落，但據(jù)預測，2007年北京市房地產(chǎn)均價仍上漲了11.74%。由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展并不平衡，若干大城市的房價長期快速上漲，遠遠超出了當時當?shù)匾话憔蜆I(yè)人員的收入水平。與此同時，政府經(jīng)濟適用房、廉租房的建設卻始終無法滿足這些住房需求。小產(chǎn)權(quán)房存在著大量現(xiàn)實的購買群。
(二)土地制度安排留下了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的空間。
《中華人民共和國憲法》第8條中明文規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”。其第10條中也明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！倍吨腥A人民共和國土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！逼涞?2條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！?/P>
根據(jù)以上法律規(guī)定，在農(nóng)村集體所有的宅基地和集體建設用地上，農(nóng)民可以自行經(jīng)營，而且農(nóng)民自建的住房也是可以進行交易的。
國土資源部的一位副總督察曾特別指出：“建設使用農(nóng)村集體土地，法律規(guī)定只有四種情況：一是農(nóng)民的宅基地;二是農(nóng)村公共設施的用地;三是農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營企業(yè);四是根據(jù)擔保法，使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)實現(xiàn)的時候可以允許。除此以外，都是現(xiàn)行法律不允許的。”從另外一個方面來解讀，這就意味著在這四種情況下建小產(chǎn)權(quán)房，就不涉及所謂的“違法”問題。這里還有一個核心，就是只要不是占用耕地，辦好相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房建設用地的手續(xù)，就不應該存在什么大的原則問題。
正是因為政策法律規(guī)定中存在很多模糊不清的地方，在合法與非法之間給小產(chǎn)權(quán)房留下了一個擦邊球的空間，才導致了各地小產(chǎn)權(quán)房建設的泛濫。
(三)農(nóng)地制度安排中的不合理因素導致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償。
農(nóng)村集體建設用地和城市建設用地產(chǎn)權(quán)地位的不平等表現(xiàn)在：城市國有建設用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場，實行市場定價，而農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場體系和價格制度一直沒有建立起來，以致造成“同地不同價”;城市建設用地使用主體有使用權(quán)證，可以抵押到銀行等融資機構(gòu)進行再融資和資產(chǎn)評估，而農(nóng)村建設用地沒有使用權(quán)證，也不能進行上述的抵押和融資行為，不具有資產(chǎn)功能。同時國家對農(nóng)村集體建設用地的用途還進行了嚴格的規(guī)定，一旦轉(zhuǎn)變用途還需要經(jīng)過國家相關(guān)部門的審批和征收。這直接導致了農(nóng)民在土地快速增值的過程中沒有得到合理的利益補償。根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查，在目前“合法的”房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有20%～30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補償款僅占5%～10%;地方政府拿走土地增值的20%～30%;開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40%～50%。
而小產(chǎn)權(quán)房則是農(nóng)民集體直接自發(fā)在其集體所有的集體建設用地和宅基地上建設的房產(chǎn)，不需要繳納類似開發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金(其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費用);此外，由村集體牽頭開發(fā)，也省去了開發(fā)商;而建筑商就是當?shù)剞r(nóng)民。如此一來，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)就又省去了基礎設施配套費等市政建設費用。另外工程設計建設的投入、配套開發(fā)建設費用(如學校)、應繳納的稅款、營銷費用等房地產(chǎn)商的成本費用也都大大節(jié)省。因而其開發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過1/3。這也是小產(chǎn)權(quán)房市場價格低廉的決定性因素。而在這一開發(fā)過程中，農(nóng)民集體通過出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠遠高于政府征收土地的補償金額。
