黨國英 中國社科院農村發展研究所研究員
對政策的研究、解讀如果就像打啞謎、搞文字游戲，那就不好了。目前在涉及房地產業的土地制度方面多多少少出現了這種情況。這當然怨不得張三李四個人，因為實際情況比較復雜。在實際管理中，國家有法律，地方有對策，而國家主管部門又開了“試點”口子，于是，在這個領域便差不多呈現了某種無政府狀態。
“小產權房”是我們國家特殊法律所產生出的一個東西，外人理解它非常難，國人理解它也不易。
符合官方用語的“小產權房”，大略是指兩種情況。一是指在農村集體在自己的建設用地上蓋的商品房。因為沒有占用耕地，房子大體說來也符合政府規劃。二是農村集體在“國家”的土地上蓋的商品房。國家或地方政府為了順利征地，往往給村集體留了一個小比例的“自留地”，允許集體開發，用于集體經濟發展。有的村集體就在這個土地上搞了商品房。因為這種房子不是按國家的法定程序建設和銷售的，便被稱作“小產權房”。
還有一種復雜情況，就是所謂“城中村”。城市在擴張中把一些村莊包攬到了城市規劃區。按照法律規定，這些“城中村”的土地就成了國有土地，但地方政府常常沒有能力對這些土地很快加以建設和利用，而農民又把這種土地繼續看做自己的宅基地，并在這些土地上自行建房出租，便使這些土地的景觀與城市風貌極不協調，產生了中國特有的“城中村”景觀。
在這件事情上，農民和地方政府總在玩貓捉老鼠的游戲。政府每次欲清理“城中村”，農民每次用各種辦法應對；往往因為“法不責眾”，政府方面不得不退讓。于是，“城中村”的問題越來越嚴重，最麻煩的是珠三角等城市擴張快的地區。不過，這種情況已經傳染到了北方許多地區。前不久，我在鄭州北部的一個縣城，也看到了大片“握手樓”。“城中村”農民自行擴建的房子嚴格說來是違法建筑，因為沒有獲得政府規劃認可和行政許可，但也有人籠統地稱它們為“小產權房”。
產權這個東西本來沒有大小之分，只能有合法與不合法之分。所以，本質上說，“小產權房”就是違法房。但我們又不肯或沒有好辦法解決這個問題，這說明我們的法律有自身的缺陷。按我們現行法律，集體的土地轉為（集體以外的）建設用地，必須通過國家征地這個環節，這就形成了土地一級市場的壟斷。在城市土地二級市場上，我們規定所有土地要按照一定程序“招拍掛”（少量的國家公共工程用土地劃撥的辦法），建設者不能私下協議拿地，這又形成了土地交易方式的單一渠道。凡是離開這兩個路徑建造的房子，就都成了“小產權房”。
如果我們對法律做一定的修改，“小產權房”問題就不存在了。我認為，應該在“公正、效率”的理念指導下，按照“放開產權、管住規劃”的原則來修訂法律。我的意思是，國家和地方的規劃一定要硬，要細，要嚴格；規劃本身應該是法律。在符合規劃的前提下，任何（國家或集體）產權主體都可以自由交易建設用地，不一定要經過“招拍掛”的程序。土地使用權的最后獲得者可以自主地按照規劃和國家的技術標準對土地進行開發。由此形成的建筑產品，都應該是合法產品。例如，想蓋房子的一批人可以組織一個住房合作社，用協商的辦法取得一塊土地的長期使用權（抑或是永久使用權，全看法律的修訂），自己招募建筑商蓋房子。當然，在專業化的社會，這樣做成本相對很高。按照這個思路改革土地制度，以后就沒有“小產權房”問題了。
上面提及的辦法符合“公正、效率”的要求。現行法規的根本特點是與民爭利，特別在土地一級市場上傷害了農民的利益。注重土地要素的市場化，還可以提高土地資源的配置效率，這也是經濟學的常識。我們國家土地資源浪費非常嚴重，城市用地無論是經濟密度還是人口密度都很低，特別是東部城市的人口密度更低。按現行法律，保護18億畝耕地的目標也難實現。深化土地改革該加快步伐了。去年召開的中共十七屆三中全會提出要逐步統一城鄉建設用地市場，按照“明晰產權，用途管制，節約集約，嚴格管理”進一步改革土地制度，是一個有重大意義的改革設想，應該在今后的法律修訂中認真貫徹。
明白了上面的道理，解決目前的遺留問題也就不是太難。我的幾點看法是：
第一，對符合規劃的“小產權房”，還是應該按一定程序將其合法化。該交的稅費和罰款交了，該補償的基礎設施投入也可以適當補償，然后就發給住戶產權證。這個辦法好像讓已經購買了“小產權房”的人撈了好處，讓買了商品房的人吃了虧。對這個，我看大家還是想開點。過渡時期就是這樣（聲明一下，我和我的親屬都沒有購買過“小產權房”）。
第二，對于不符合規劃的占地規模比較大的“小產權房”，如果其符合規劃和建筑的技術標準、能與城市的總體規劃相銜接，我看可以修改規劃，然后按照第一種情形處理。
第三，最難辦的是那些完全不符合規劃要求、在技術設計規范上也不合格的“小產權房”及“城中村”問題。這是要拆的；現在不拆，以后也得拆。問題是怎么拆。我提出的原則是：管住規劃，自主開發；政府監管，讓利于民。就是說，由政府確定開發規劃，但把開發權都交給當事居民，由他們享受開發利益，政府在開發過程中予以監管。我相信，在城市新區的競爭壓力下，“城中村”的居民會接受政府的方案。辦好這件事，要在“城中村”社區引入民主協商機制。當然，辦這件事的前提是不要將公益性設施放到“城中村”去。這類設施的建設可以在城市新區去搞。
“小產權房”問題不應該難倒聰明的中國人。大家都有點歷史眼光，有點大局意識，不愁拿不出具體的辦法來。
