一、“小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)涵界定
目前，有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”內(nèi)涵描述存在用詞不準(zhǔn)、限定過多等缺陷，且有不能與我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)相對(duì)接，并將“小產(chǎn)權(quán)房”外延擴(kuò)大化問題，影響了政府對(duì)‘小產(chǎn)權(quán)房”的認(rèn)知和處理。
筆者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”是建在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地之上且被非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員(外村村民、城市居民)所擁有的住房。因此，建在農(nóng)民集體所有土地之上且為該村村民所有的房屋不屬于“小產(chǎn)權(quán)房”，但一旦賣給非本村村民或城市居民則變?yōu)椤靶‘a(chǎn)權(quán)房”；而建在國(guó)有土地之上的普通商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等房屋，不論是農(nóng)民持有還是城市居民持有都不屬于“小產(chǎn)權(quán)房”。
二、“小產(chǎn)權(quán)房”的形成原因
1．從土地制度看，我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度造成土地收益懸殊，誘發(fā)村集體或村民自發(fā)擴(kuò)大土地使用權(quán)利。現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地制度分全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制兩種形式，這一制度在現(xiàn)實(shí)中造成城鄉(xiāng)土地價(jià)值收益差距過大，尤其當(dāng)國(guó)家以“公共目的”對(duì)農(nóng)民集體土地進(jìn)行征用或征收，但農(nóng)民失地補(bǔ)償又沒有得到公平兌現(xiàn)時(shí)，村集體或村民就會(huì)在現(xiàn)有體制框架內(nèi)自發(fā)擴(kuò)大其對(duì)土地的支配和使用權(quán)利，即在集體土地上建造“小產(chǎn)權(quán)房”向非本村以外居民售賣，以實(shí)現(xiàn)集體土地的準(zhǔn)市場(chǎng)價(jià)值。
2．從城市需求看，城市人口不斷增長(zhǎng)，城市房?jī)r(jià)不斷攀升，保障性住房供應(yīng)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致城市低收入居民被迫購(gòu)買價(jià)格低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”。
3．從農(nóng)村建設(shè)看，新農(nóng)村建設(shè)中的資金融通等不規(guī)范行為，給開發(fā)商建“小產(chǎn)權(quán)房”提供了獲取土地的機(jī)會(huì)。在新農(nóng)村建設(shè)中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在短時(shí)間內(nèi)迫切需要建造村民住房，由于資金窘迫或能力缺失，就極易找開發(fā)商融通資金，將上級(jí)政府批準(zhǔn)用于新農(nóng)村建設(shè)的集體建設(shè)用地同開發(fā)商搞合作開發(fā)，將一部分房屋以低廉價(jià)格賣給或直接分配給集體村民，另一部分房子由開發(fā)商出售給城市居民以獲取利潤(rùn)。
4．從法律規(guī)定看，法律法規(guī)尚未明確規(guī)定農(nóng)民自建住房可否出租，為“以出租之名行變賣之實(shí)”留下空間。現(xiàn)行法律雖規(guī)定“農(nóng)村宅基地屬集體所有，村民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，農(nóng)民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護(hù)”，但農(nóng)民可在符合法定條件下申請(qǐng)宅基地自建住房，我國(guó)法律并未對(duì)農(nóng)民自建住房可否出租做出明確規(guī)定，這給“以租代賣”行為留下法律空隙，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已出現(xiàn)采用租約合同當(dāng)售房合同這種方式將“小產(chǎn)權(quán)房”變相售賣給購(gòu)房者。
5．從政府監(jiān)管看，政府行政監(jiān)管職能不清，查處打擊力度不夠，開發(fā)者和購(gòu)買者都存僥幸心理。“小產(chǎn)權(quán)房”監(jiān)管雖涉及眾多政府部門，可沒有明確規(guī)定哪個(gè)政府部門全權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管查處，從而極易造成政府部門監(jiān)管查處中的“踢皮球”現(xiàn)象，使得建造“小產(chǎn)權(quán)房”等違法行為的查處打擊未落實(shí)處。對(duì)于違法開發(fā)和銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的行為，前些年國(guó)家也未明確表態(tài)制止并提出嚴(yán)厲打擊措施，這使“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)者和購(gòu)買者都存在僥幸心理，認(rèn)為國(guó)家或地方政府對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”是默許的，或只是“雷聲大雨點(diǎn)小”，不會(huì)采取強(qiáng)硬措施，這會(huì)助長(zhǎng)“小產(chǎn)權(quán)房”日益蔓延的勢(shì)頭。
三、妥善解決我國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”問題的建議
第一，盡快成立聯(lián)合調(diào)查工作組，摸清“小產(chǎn)權(quán)房”情況，協(xié)商解決存量“小產(chǎn)權(quán)房”問題。在中央政府授權(quán)下，可由國(guó)土資源部牽頭，發(fā)文到各地省級(jí)政府，要求其盡快成立聯(lián)合調(diào)查工作組，對(duì)‘小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，對(duì)各地管轄范圍內(nèi)“小產(chǎn)權(quán)房”具體情況進(jìn)行調(diào)查摸底，統(tǒng)計(jì)在建、在售、已建、已售“小產(chǎn)權(quán)房”的分布情況及其占地性質(zhì)、規(guī)模、數(shù)量、業(yè)主類型等情況，然后各地政府應(yīng)依據(jù)調(diào)研情況，及時(shí)開展存量“小產(chǎn)權(quán)房”問題解決的論證工作，可制定對(duì)存量“小產(chǎn)權(quán)房”的具體處理措施及實(shí)施辦法。
第二，以國(guó)土資源部為主體，理順主管部門監(jiān)管查處職能，強(qiáng)化打擊力度，貫徹落實(shí)政府行政監(jiān)管職責(zé)。中央政府應(yīng)該明確國(guó)土資源部為“小產(chǎn)權(quán)房”的監(jiān)管與查處職能部門，其他相關(guān)部門為輔助部門，以使“小產(chǎn)權(quán)房”監(jiān)管與查處工作能落到實(shí)處。同時(shí)，國(guó)家派駐各地土地督查局應(yīng)加大對(duì)土地利用規(guī)劃和土地用途執(zhí)行情況的監(jiān)查力度，對(duì)違法用地的單位或個(gè)人要加大處罰力度，并著力貫徹落實(shí)。各級(jí)地方政府對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”問題應(yīng)重視起來(lái)，依法查處、絕不姑息，要堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央出臺(tái)的處理意見，堅(jiān)決打擊新建，妥善處理存量。
第三，允許各地依據(jù)具體情況，有條件地進(jìn)行分類處理，逐步解決好“小產(chǎn)權(quán)房”問題。在中央政府制定處理原則框架下，各地依據(jù)具體情況對(duì)存量“小產(chǎn)權(quán)房”分類處理。從占地類型看，對(duì)在依法批準(zhǔn)的宅基地上建成的“小產(chǎn)權(quán)房”，應(yīng)要求國(guó)土監(jiān)管部門牽頭查處。各地可依照<<物權(quán)法》中用益物權(quán)的規(guī)定，按“租賃”方式進(jìn)行管理，對(duì)購(gòu)房者賦予一定年限(如30年)的長(zhǎng)期租賃使用權(quán)，在此期限結(jié)束后，再依據(jù)當(dāng)時(shí)政策法規(guī)制度進(jìn)行管理。對(duì)農(nóng)產(chǎn)空余出的宅基地或其他集體建設(shè)用地上建成的“小產(chǎn)權(quán)房”，應(yīng)由國(guó)土管理部門聯(lián)合城市規(guī)劃與建設(shè)部門進(jìn)行查處。對(duì)符合宅基地規(guī)劃，且建筑設(shè)計(jì)與施工達(dá)到要求的，可依據(jù)情況補(bǔ)繳相關(guān)稅費(fèi)或者政府直接收回，納入保障住房體系。對(duì)于違反土地利用規(guī)劃，且建筑質(zhì)量存在安全隱患的必須堅(jiān)決拆除。對(duì)在未經(jīng)批準(zhǔn)占用的農(nóng)用地甚至基本農(nóng)田上建成的“小產(chǎn)權(quán)房”，應(yīng)由國(guó)土管理部門牽頭、聯(lián)合城市規(guī)劃與房屋管理等部門聯(lián)合進(jìn)行清理，依法拆除，并督促進(jìn)行復(fù)墾。從建成時(shí)間看，1999年1月1日起施行的新《土地管理法》刪掉了原《土地管理法》有關(guān)城鎮(zhèn)居民利用農(nóng)村土地建房的條款，增加了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”條款，可以說(shuō)，從1999年 1月1日開始，城市居民、非本村村民到農(nóng)村建房、買房將被確定為違法違規(guī)行為，不能獲得法律賦予并受到法律保護(hù)的住房產(chǎn)權(quán)。所以，1999年1月1日之后建成的“小產(chǎn)權(quán)房”不能合法化。 1999年1月1日之前建成的“小產(chǎn)權(quán)房”可根據(jù)具體情況，合理繳納相關(guān)稅費(fèi)，補(bǔ)辦農(nóng)村集體土地房產(chǎn)證，并對(duì)該類房屋進(jìn)行登記。
