黨國(guó)英 中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
對(duì)政策的研究、解讀如果就像打啞謎、搞文字游戲，那就不好了。目前在涉及房地產(chǎn)業(yè)的土地制度方面多多少少出現(xiàn)了這種情況。這當(dāng)然怨不得張三李四個(gè)人，因?yàn)閷?shí)際情況比較復(fù)雜。在實(shí)際管理中，國(guó)家有法律，地方有對(duì)策，而國(guó)家主管部門又開了“試點(diǎn)”口子，于是，在這個(gè)領(lǐng)域便差不多呈現(xiàn)了某種無(wú)政府狀態(tài)。
“小產(chǎn)權(quán)房”是我們國(guó)家特殊法律所產(chǎn)生出的一個(gè)東西，外人理解它非常難，國(guó)人理解它也不易。
符合官方用語(yǔ)的“小產(chǎn)權(quán)房”，大略是指兩種情況。一是指在農(nóng)村集體在自己的建設(shè)用地上蓋的商品房。因?yàn)闆](méi)有占用耕地，房子大體說(shuō)來(lái)也符合政府規(guī)劃。二是農(nóng)村集體在“國(guó)家”的土地上蓋的商品房。國(guó)家或地方政府為了順利征地，往往給村集體留了一個(gè)小比例的“自留地”，允許集體開發(fā)，用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有的村集體就在這個(gè)土地上搞了商品房。因?yàn)檫@種房子不是按國(guó)家的法定程序建設(shè)和銷售的，便被稱作“小產(chǎn)權(quán)房”。
還有一種復(fù)雜情況，就是所謂“城中村”。城市在擴(kuò)張中把一些村莊包攬到了城市規(guī)劃區(qū)。按照法律規(guī)定，這些“城中村”的土地就成了國(guó)有土地，但地方政府常常沒(méi)有能力對(duì)這些土地很快加以建設(shè)和利用，而農(nóng)民又把這種土地繼續(xù)看做自己的宅基地，并在這些土地上自行建房出租，便使這些土地的景觀與城市風(fēng)貌極不協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了中國(guó)特有的“城中村”景觀。
在這件事情上，農(nóng)民和地方政府總在玩貓捉老鼠的游戲。政府每次欲清理“城中村”，農(nóng)民每次用各種辦法應(yīng)對(duì)；往往因?yàn)?#8220;法不責(zé)眾”，政府方面不得不退讓。于是，“城中村”的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，最麻煩的是珠三角等城市擴(kuò)張快的地區(qū)。不過(guò)，這種情況已經(jīng)傳染到了北方許多地區(qū)。前不久，我在鄭州北部的一個(gè)縣城，也看到了大片“握手樓”。“城中村”農(nóng)民自行擴(kuò)建的房子嚴(yán)格說(shuō)來(lái)是違法建筑，因?yàn)闆](méi)有獲得政府規(guī)劃認(rèn)可和行政許可，但也有人籠統(tǒng)地稱它們?yōu)?#8220;小產(chǎn)權(quán)房”。
產(chǎn)權(quán)這個(gè)東西本來(lái)沒(méi)有大小之分，只能有合法與不合法之分。所以，本質(zhì)上說(shuō)，“小產(chǎn)權(quán)房”就是違法房。但我們又不肯或沒(méi)有好辦法解決這個(gè)問(wèn)題，這說(shuō)明我們的法律有自身的缺陷。按我們現(xiàn)行法律，集體的土地轉(zhuǎn)為（集體以外的）建設(shè)用地，必須通過(guò)國(guó)家征地這個(gè)環(huán)節(jié)，這就形成了土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。在城市土地二級(jí)市場(chǎng)上，我們規(guī)定所有土地要按照一定程序“招拍掛”（少量的國(guó)家公共工程用土地劃撥的辦法），建設(shè)者不能私下協(xié)議拿地，這又形成了土地交易方式的單一渠道。凡是離開這兩個(gè)路徑建造的房子，就都成了“小產(chǎn)權(quán)房”。
如果我們對(duì)法律做一定的修改，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題就不存在了。我認(rèn)為，應(yīng)該在“公正、效率”的理念指導(dǎo)下，按照“放開產(chǎn)權(quán)、管住規(guī)劃”的原則來(lái)修訂法律。我的意思是，國(guó)家和地方的規(guī)劃一定要硬，要細(xì)，要嚴(yán)格；規(guī)劃本身應(yīng)該是法律。在符合規(guī)劃的前提下，任何（國(guó)家或集體）產(chǎn)權(quán)主體都可以自由交易建設(shè)用地，不一定要經(jīng)過(guò)“招拍掛”的程序。土地使用權(quán)的最后獲得者可以自主地按照規(guī)劃和國(guó)家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)。由此形成的建筑產(chǎn)品，都應(yīng)該是合法產(chǎn)品。例如，想蓋房子的一批人可以組織一個(gè)住房合作社，用協(xié)商的辦法取得一塊土地的長(zhǎng)期使用權(quán)（抑或是永久使用權(quán)，全看法律的修訂），自己招募建筑商蓋房子。當(dāng)然，在專業(yè)化的社會(huì)，這樣做成本相對(duì)很高。按照這個(gè)思路改革土地制度，以后就沒(méi)有“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題了。
上面提及的辦法符合“公正、效率”的要求。現(xiàn)行法規(guī)的根本特點(diǎn)是與民爭(zhēng)利，特別在土地一級(jí)市場(chǎng)上傷害了農(nóng)民的利益。注重土地要素的市場(chǎng)化，還可以提高土地資源的配置效率，這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)。我們國(guó)家土地資源浪費(fèi)非常嚴(yán)重，城市用地?zé)o論是經(jīng)濟(jì)密度還是人口密度都很低，特別是東部城市的人口密度更低。按現(xiàn)行法律，保護(hù)18億畝耕地的目標(biāo)也難實(shí)現(xiàn)。深化土地改革該加快步伐了。去年召開的中共十七屆三中全會(huì)提出要逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，按照“明晰產(chǎn)權(quán)，用途管制，節(jié)約集約，嚴(yán)格管理”進(jìn)一步改革土地制度，是一個(gè)有重大意義的改革設(shè)想，應(yīng)該在今后的法律修訂中認(rèn)真貫徹。
明白了上面的道理，解決目前的遺留問(wèn)題也就不是太難。我的幾點(diǎn)看法是：
第一，對(duì)符合規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”，還是應(yīng)該按一定程序?qū)⑵浜戏ɑＴ摻坏亩愘M(fèi)和罰款交了，該補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)設(shè)施投入也可以適當(dāng)補(bǔ)償，然后就發(fā)給住戶產(chǎn)權(quán)證。這個(gè)辦法好像讓已經(jīng)購(gòu)買了“小產(chǎn)權(quán)房”的人撈了好處，讓買了商品房的人吃了虧。對(duì)這個(gè)，我看大家還是想開點(diǎn)。過(guò)渡時(shí)期就是這樣（聲明一下，我和我的親屬都沒(méi)有購(gòu)買過(guò)“小產(chǎn)權(quán)房”）。
第二，對(duì)于不符合規(guī)劃的占地規(guī)模比較大的“小產(chǎn)權(quán)房”，如果其符合規(guī)劃和建筑的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、能與城市的總體規(guī)劃相銜接，我看可以修改規(guī)劃，然后按照第一種情形處理。
第三，最難辦的是那些完全不符合規(guī)劃要求、在技術(shù)設(shè)計(jì)規(guī)范上也不合格的“小產(chǎn)權(quán)房”及“城中村”問(wèn)題。這是要拆的；現(xiàn)在不拆，以后也得拆。問(wèn)題是怎么拆。我提出的原則是：管住規(guī)劃，自主開發(fā)；政府監(jiān)管，讓利于民。就是說(shuō)，由政府確定開發(fā)規(guī)劃，但把開發(fā)權(quán)都交給當(dāng)事居民，由他們享受開發(fā)利益，政府在開發(fā)過(guò)程中予以監(jiān)管。我相信，在城市新區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，“城中村”的居民會(huì)接受政府的方案。辦好這件事，要在“城中村”社區(qū)引入民主協(xié)商機(jī)制。當(dāng)然，辦這件事的前提是不要將公益性設(shè)施放到“城中村”去。這類設(shè)施的建設(shè)可以在城市新區(qū)去搞。
“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題不應(yīng)該難倒聰明的中國(guó)人。大家都有點(diǎn)歷史眼光，有點(diǎn)大局意識(shí)，不愁拿不出具體的辦法來(lái)。
