房屋所有權作為一種獨立物權，理應受到憲法和法律的保護。物權法第四十二條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”顯然，房屋征收的核心問題是公共利益的判斷。公共利益具有極大的抽象性和不確定性，物權法回避了對公共利益的具體規定。但是，為了貫徹物權法的精神，實際操作無法回避對公共利益的判斷，司法審查無法回避對公共利益的界定。這既是重大的立 法難題，也是重大的理論課題。本文試圖從公共利益的原則進行分析，揭開公共利益的面紗。
第一，受益主體的不確定性原則。公共利益不能排除社會大眾享用的機會，不能封閉于某個特定的“圈子”。至于公共利益的受益人數的多寡，無法用一個準確的數字進行判斷。受益主體具有不確定性，一個國家的每個社會成員都可能成為直接或間接的受益主體，這種間接的受益應當是客觀存在的，而不是地方官員隨意解釋的。如果只有特定的主體成為受益人，那么就不能稱得上公共利益了。例如，某市政府將一宗土地出讓給某房地產開發公司，在該公司準備依法開發時，新任市長認為這里應當建成綠地，其一句話便改變了開發商的命運，政府以公共利益為由收回了該土地使用權。之后，該開發公司依法向人民法院提起行政訴訟，人民法院進行審理時發現，該土地收回后的確建成了綠地，但是該綠地成為一封閉別墅小區的一部分，顯然，直接的受益主體僅為該別墅小區的居民。法院認為，受益人并非不特定主體，不符合公共利益的屬性，判決撤銷政府的收回土地使用權決定。在判斷受益人時還應當兼顧社會公平，比如政府為了在每個社區建造社區服務站而需要征收房屋，就單個的征收行為來看，受益人為特定主體，但是，房屋征收的最終目的是在每個社區建造社區服務站，體現了社會公平，可以認為是公共利益。因此，公共利益是以受益主體不確定為原則，以受益主體確定為例外。
第二，公益的明顯性原則。公共利益體現在維護國家安全、增加就業、增加稅收、促進科教、經濟發展、環境改善、提高生活水平、改變城市面貌、文物保護、公共福祉等方面。即使商業性開發也在某種程度上具有上述特征，但是，商業性的開發一般不被認為是公共利益。這種邏輯性悖論的原因何在呢？筆者認為，公共利益具有明顯的公益性，體現在明顯地增加就業、明顯地增加稅收、明顯地促進經濟發展、明顯地改善環境、明顯地提高生活水平、明顯地改變城市面貌、明顯地有利于文物保護、明顯地增加公共福祉等方面。例如，美國某州一企業申請政府為其征收土地，州議會認為該企業擴建之后可以增加5000個就業崗位，其具有顯著的公益性，于是便批準了該征收法案。在我國對此存在錯誤認識：房地產開發雖然屬于商業行為，但是，房地產開發可以增加就業、增加稅收、改善城市面貌、增加房源，這些都屬于公共利益。顯然，這種觀點將一般的公益性與公共利益畫等號，缺乏對公共利益具有明顯性特征的認識。
第三，判斷角度的全局性原則。根據現行法律規定，征收決定一般由縣市人民政府作出。顯然，縣市人民政府在作出征收決定時應當判斷是否屬于公共利益，一般來講，縣市人民政府對公共利益的判斷往往從地方的角度出發。但是，在一個地方屬于公共利益，而在另一個地方未必屬于公共利益。例如，經濟較為落后的城市，招商引資顯得緊迫，因此，為了招商引資而進行的房屋征收可以認為屬于公共利益。而在經濟發達的城市，完善和提高公共福利而進行的房屋征收可以認為屬于公共利益，這就是公共利益的地域性。在強調公共利益地域性的同時，不能脫離一個國家的整體經濟、社會發展進程。這里要質疑深圳的某些拆遷項目，一些改革開放初期建造的二十多層的高樓大廈被拆遷。考察過歐洲的人一定感受到歐洲人民非常珍惜前輩所留下的財產，上百年乃至幾百年歷史的建筑物見證先輩的勤勞和智慧。具有巨大反差的深圳的一些項目的拆遷，令人痛惜！顯然法律賦予縣市人民政府對舊城改造作為公共利益的判斷權存在嚴重問題。因此，縣市人民政府在舊城改造中，對“舊城改造”是否作為公共利益進行判斷時，不能僅僅從地方的視角，而是應當站在國家的整體經濟發展水平、資源有限、環境保護、平衡發展的角度來作出判斷。
