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一、案件判例的主要情況南京市某住宅小區(qū)，由住宅與非住宅兩類物業(yè)組成。2002年12月，該小區(qū)準備成立業(yè)主大會及業(yè)主委員會。在區(qū)房管局的指導下，成立了由當地社區(qū)、派出所、建設單位、物業(yè)公司、業(yè)主等代表組成的籌委會。2004年8月，該小區(qū)又出現自愿報名的形式，成立了一個由住宅部分業(yè)主代表組成的籌備組。2004年9月，該籌備組組織選舉產生了業(yè)主委員會，并通過大會議事規(guī)則、業(yè)主公約。2004年10月，該業(yè)主委員會向區(qū)房管局申請備案，并提交物業(yè)基本情況、籌備工作報告、公告、會議紀要、大會會議記錄、業(yè)主委員會委員、大會議事規(guī)則、業(yè)主公約等備案材料。該小區(qū)持不同意見的87位業(yè)主得知情況后，隨即署名向區(qū)房管局反映該小區(qū)有兩個籌備組，以及業(yè)主委員會選舉中部分業(yè)主操縱的違規(guī)問題。區(qū)房管局對87位的業(yè)主簽名投訴，要求業(yè)主代表一個月時間內，提供87位業(yè)主產權證、售房合同等相關證明材料。但業(yè)主代表只提供了其中4位業(yè)主的證明材料。為此，區(qū)房管局對87位投訴未作出明確的答復，于2004年11月，對業(yè)主委員會予以備案，并出具了刻章證明。2004 年11月，該小區(qū)87名業(yè)主，以區(qū)房管局行政不作為，未能履行監(jiān)管職能，導致小區(qū)業(yè)主委員會在未獲得超過三分之二的法定票數的情況下備案成立，業(yè)主委員會影響自己權益，訴請法院判令區(qū)房管局撤銷非法業(yè)主委員會，并重新進行選舉，向區(qū)人民法院提起行政訴訟。區(qū)房管局應訴認為：國務院《物業(yè)管理條例》作出“業(yè)主委員會自選舉產生之日起30日內，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產行政主管部門備案”的規(guī)定之后，《江蘇省物業(yè)管理條例》進行了修訂，將原規(guī)定“登記確認”修改為“備案”；而且明確規(guī)定“對依法成立的業(yè)主委員會，物業(yè)管理行政主管部門應當在備案后出具相關證明文件并予以公布。依法成立的業(yè)主委員會，以其選舉產生之日為成立日期”。業(yè)主委員會是基于業(yè)主團體的自治意思自行設立的，行政主管部門的備案行為并不影響業(yè)主委員會的成立，對業(yè)主委員會的法律地位和權利義務不產生任何影響。業(yè)主委員會的備案是告知性備案，不屬于人民法院行政訴訟行政訴訟的受案范圍。作為行政機關，沒有法律授權的，不能對民事行為進行干預，對業(yè)主成立業(yè)主委員會的行為只能進行指導，只對業(yè)主委員會成立過程的材料進行形式審查，對其真實性無進一步實質審查的義務。如部分業(yè)主認為自己的選舉權和被選舉權受到侵害，可以依照規(guī)定召開業(yè)主大會臨時會議，進行改選或修改，維護自己的合法權益。業(yè)主委員會應訴認為：業(yè)主委員會向行政主管部門備案屬于告知性備案，不具有行政確認的效力，不屬于行政確認，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。在第二次籌備組組成前，開發(fā)商棄權，包括其他一些業(yè)主不參加籌備組，也未自薦成為業(yè)主委員會候選人，放棄了自己的權利行使，不應是業(yè)主委員會的過錯，物業(yè)清冊和業(yè)主清冊沒有提交法庭，不能理論上推論或斷定業(yè)主委員會違法。區(qū)人民法院判決認定： 1、小區(qū)系由住宅和非住宅兩類物業(yè)組成的一個物業(yè)管理區(qū)域。根據國務院《物業(yè)管理條例》第十六條第一款“業(yè)主委員會應當自選舉產生之日起30內，向所在地的區(qū)、縣人民政府房地產行政主管部門備案”的規(guī)定；《江蘇省物業(yè)管理條例》第十二條“對依法成立的業(yè)主委員會，物業(yè)管理行政主管部門應當在備案后出具相關證明文件并予以公布。依法成立的業(yè)主委員會，以其選舉產生之日為成立日期 ”《南京市業(yè)主大會導則》第十五條第項、第項“業(yè)主委員會自所在區(qū)物業(yè)管理行政主管同意備案之日起正式履行職責。”“所在區(qū)物業(yè)管理行政主管同意備案后出具蓋有主管部門印章的《***業(yè)主委員會備案登記表》及《刻章證明》”的規(guī)定，物業(yè)管理行政主管部門對業(yè)主委員會的備案不同于一般的告知性備案。告知性備案對外不產生法律效力；業(yè)主委員會憑備案登記表及刻章證明，可以到公安部門辦理刻制印章，并得以正式履行職責。因此，備案行為實際是物業(yè)管理行政主管部門對業(yè)主委員會依法成立、具備主體資格等一系列事實的確認，這種備案行為屬于行政確認。根據建設部《業(yè)主大會規(guī)程》、南京房管局《南京市業(yè)主大會導則》“業(yè)主委員會自備案之日正式履行職責，業(yè)主委員會履行職責所產生的民事責任由全體業(yè)主承擔，業(yè)主委員會履行職責所作出的決定對全體業(yè)主具有約束力”的意見。區(qū)房管局的備案行為對業(yè)主的權利義務產生了實際影響，對業(yè)主具有了法律上的利害關系。2、區(qū)房管局應通過對業(yè)主委員會提交的備案材料審查，能夠對業(yè)主大會的成立、業(yè)主委員會的選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會議事規(guī)則的通過情況實施有效監(jiān)督，以保護全體業(yè)主的共同利益。基于行政效率與行政實際的考慮，對業(yè)主委員會提交的備案材料的審查義務應限于形式審查，形式審查應包括備案材料是否齊全，是否符合法定要求，備案材料本身所反映的內容是否符合法律規(guī)定。3、確認業(yè)主身份和投票權數是籌備組應當履行的法定職責，也是區(qū)房管局備案時應當審查的關鍵材料。只有審查了這兩份材料，才能確認業(yè)主大會召開、業(yè)主委員會的選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會議事規(guī)則在形式上的合法性。4、備案行為屬于依申請的行政行為。業(yè)主委員會備案申請書屬于必備材料，業(yè)主委員會的申請書在形式上欠缺和不符合法定要求，如“決定對簽名參加業(yè)主委員會投票選舉的業(yè)主，視為為參加參加業(yè)主大會并贊成《業(yè)主大會議事規(guī)則》、《業(yè)主公約》”的內容，限制了業(yè)主的建議權和表決權，且籌備組成員均為住宅業(yè)主代表，不符合《南京市業(yè)主大會規(guī)程》“籌備組由業(yè)主代表、建設單位、物業(yè)管理企業(yè)代表組成”的要求。綜上，區(qū)房管局在對業(yè)主委員會提交的備案材料進行審查時，未盡到形式審查的的義務，在業(yè)主委員會提交的備案材料形式上不符合法定要件的情況下，即予以備案的行為，缺乏事實依據，依法應予以撤消。判決撤消區(qū)房管局對業(yè)主委員會的備案登記行為。 區(qū)房管局、業(yè)主委員會不服判決，依法向市中級人民法院提起上訴。市中級人民法院2005年8月終審判決認定：1、原審判決認定事實清楚，證據充分。區(qū)房管局具有依法對轄區(qū)內的物業(yè)管理活動進行監(jiān)督的法定職責，應當對于報請備案的系列文件所反映出的業(yè)主委員會成立情況進行審核，僅憑報請備案的相關名目文件即可備案，將使法條表述的“依法成立”缺失審核主體，備案流于形式，可能導致對涉及廣大業(yè)主切身利益的業(yè)主委員會成立過程缺乏足夠的控制和監(jiān)督。