土地使用權劃撥是指有批準權的人民政府依法批準，在用地者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交其使用，或者將土地使用權有償交給土地使用者使用的行為。近年來，隨著我國城市建設的發展和房地產市場的日趨活躍，劃撥土地使用權進入市場的行為日益增多。如何搞好劃撥土地使用權評估，規范房地產中介市場，本文試圖就此談一下看法。
一、劃撥土地使用權價格的涵義及構成
劃撥土地使用權價格，是指通過劃撥方式取得的土地使用權在對應狀態下的價格，它一般為通過劃撥方式取得并開發至對應的基礎設施狀況下的土地資產價格。為配合和促進國有企業改革，國土資源部于2001年2月3日下發了《關于改革土地估價結果確權和土地資產處置審批辦法的通知》(國土資發[2001]44號)，通知中明確地提出了“劃撥土地使用權價格”的涵義及其相關問題。這一問題的提出，將實際存在于房地產市場并不斷以各種形式表現出來的劃撥土地使用權價格公開化、合法化。《通知》指出：“為支持和促進企業改革，企業改制時，可依據劃撥土地的平均取得和開發成本，評定劃撥土地使用權價格，作為原土地使用者的權益計入企業資產”。可見，劃撥土地使用權價格由兩個方面構成：一方面是劃撥土地使用權的取得成本，即無償或有償取得劃撥土地使用權直接支出的有關費用，如拆遷補償安置費等；另一方面是在對應的劃撥土地上所投入的土地開發成本，如場地平整等改善土地利用條件的合理費用。
二、關于劃撥土地使用權評估值中是否應包括土地使用權出讓金的問題
對劃撥土地使用權評估值中是否應包括土地使用權出讓金的問題，學術界一直沒有統一權威的定論。有人認為“取得劃撥土地使用權，未向國家繳納土地出讓金，評估值中不應包含土地使用權出讓金”。也有人認為“如果劃撥土地使用權評估值中不包括土地使用權出讓金，國有資產就會流失”等等。關于這一問題，筆者認為，從理論上講，劃撥土地使用權評估值中不應包括土地使用權出讓金(這一點，可從前面所述的“劃撥土地使用權價格的涵義及構成”中很直接地得到答案)。但在具體評估時，根據不同的評估目的，在評估報告中應就土地出讓金的有關事項予以特別說明。
(一)以轉讓為目的，轉讓后按國家有關規定，受讓方不需辦理土地使用權出讓手續，土地仍屬劃撥性質的，土地評估值中不應包括土地使用出讓金。
(二)經有批準權的人民政府批準轉讓后變更為出讓地，以給受讓人提供地價依據作為估價目的的，評估機構出具的評估報告中應包含劃撥土地使用權價格及土地使用權出讓金的款項，并注明以上兩項之和為受讓人合法取得該土地使用權時所應支付的費用，同時，應分項就支付時間、原因及對象等加以具體說明。
(三)以抵押價值為評估目的時，劃撥土地評估值中不應包括土地使用權出讓金。
對此，《房地產估價規范》第6條明確規定：“以劃撥方式取得的土地使用權連同地上建筑物抵押的，評估其抵押價值時應扣除預計處分所得價款中相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額”。舉一個典型的例子：某企業用劃撥土地使用權及地上房屋抵押貸款，評估機構評估抵押物價值達1000萬元(含土地出讓金400萬元)，結果該企業從A銀行貸款700萬元(1000萬×70%)，到期不能還貸，對該抵押房地產依法拍賣變現1050萬元，這1050萬元在扣除土地出讓金400萬元后，A銀行僅就余下的650萬元有優先受償權，無疑銀行貸出的款雖說設定了抵押，但也無法得到預期的完全保障，銀行的利益受到損失。因此，在以抵押價值為評估目的時，劃撥土地評估值中不應包括土地使用權出讓金。
(四)以確定拍賣底價為目的時，劃撥土地的評估價值從理論上講雖然不應包含土地使用權出讓金，但在實際操作出具估價報告時，應把土地使用權出讓金作為土地價值的一個內容并予以必要的說明，其理由是，《城市房地產管理法》(主席令第29號)第50條規定：“設定房地產抵押權的土地使用權是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產后，應當從拍賣所得的價值中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人方可優先受償”。照此規定，劃撥土地拍賣時，應假定其為出讓土地進行評估拍賣，然后以拍賣所得的價款扣除國家應得的土地出讓金后，余下部分由抵押權人優先受償。由此可以看出：確定拍賣底價的劃撥土地使用權評估價值中應包括土地使用權出讓金的款額，并予以必要說明，否則，拍賣所得中無法扣除土地出讓金。
三、其他幾個應該注意的問題
(一)在對劃撥土地使用權價值進行評估時，其取得成本和開發成本兩項構成均應取社會平均成本，而非個別成本。
(二)關于土地使用權年限的問題。由于劃撥土地沒有土地使用年限的具體規定，而土地價格評估結果又直接與土地使用年限有關。對此問題，建議在評估時，將劃撥土地使用權年限設定為從估價時算起至各類用途用地的法定最高出讓年限。
(三)對含有劃撥土地使用權的評估報告，不能簡單的以一個數據作為評估結果，還必須就評估的具體項目予以詳細說明，以便切實為實現評估目的提供真實可行的依據。如劃撥地進行房地產抵押時，其評估值是否含有土地出讓金的款額，直接關系到銀行做出的“可予以貸款的數額占評估值的比例”的決定，這一點尤應引起注意。
(四)在對拆遷范圍內的房地產特別是居民住宅進行評估時，其占用的劃撥土地使用權應予以特殊的考慮。
在我國沒有法律規定之前，在城市范圍內的土地和城市范圍以外的國有土地，除出讓土地以外的土地，均按劃撥土地進行管理，城市拆遷范圍內相當多的居民住宅即屬此類。根據《城市房屋拆遷管理條例》(國務院305號令)第24條規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”。對拆遷范圍內的劃撥地房地產進行評估時，考慮到拆遷評估屬補償性質，主要應針對房地產現狀進行評估，而不應考慮土地未來的潛在價值，不能用最高最佳使用的預期原則進行評估。同時，在對舊城區的民宅進行拆遷評估時，應考慮到此類房屋占地很多是由繼受而來，雖然現在對這一塊作為劃撥土地在進行管理，但在評估時也應考慮這種繼受取得與典型的劃撥取得之間的差異，以充分體現公開、公平、公正的原則。
