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一、案件判例的主要情況南京市某住宅小區，由住宅與非住宅兩類物業組成。2002年12月，該小區準備成立業主大會及業主委員會。在區房管局的指導下，成立了由當地社區、派出所、建設單位、物業公司、業主等代表組成的籌委會。2004年8月，該小區又出現自愿報名的形式，成立了一個由住宅部分業主代表組成的籌備組。2004年9月，該籌備組組織選舉產生了業主委員會，并通過大會議事規則、業主公約。2004年10月，該業主委員會向區房管局申請備案，并提交物業基本情況、籌備工作報告、公告、會議紀要、大會會議記錄、業主委員會委員、大會議事規則、業主公約等備案材料。該小區持不同意見的87位業主得知情況后，隨即署名向區房管局反映該小區有兩個籌備組，以及業主委員會選舉中部分業主操縱的違規問題。區房管局對87位的業主簽名投訴，要求業主代表一個月時間內，提供87位業主產權證、售房合同等相關證明材料。但業主代表只提供了其中4位業主的證明材料。為此，區房管局對87位投訴未作出明確的答復，于2004年11月，對業主委員會予以備案，并出具了刻章證明。2004 年11月，該小區87名業主，以區房管局行政不作為，未能履行監管職能，導致小區業主委員會在未獲得超過三分之二的法定票數的情況下備案成立，業主委員會影響自己權益，訴請法院判令區房管局撤銷非法業主委員會，并重新進行選舉，向區人民法院提起行政訴訟。區房管局應訴認為：國務院《物業管理條例》作出“業主委員會自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案”的規定之后，《江蘇省物業管理條例》進行了修訂，將原規定“登記確認”修改為“備案”；而且明確規定“對依法成立的業主委員會，物業管理行政主管部門應當在備案后出具相關證明文件并予以公布。依法成立的業主委員會，以其選舉產生之日為成立日期”。業主委員會是基于業主團體的自治意思自行設立的，行政主管部門的備案行為并不影響業主委員會的成立，對業主委員會的法律地位和權利義務不產生任何影響。業主委員會的備案是告知性備案，不屬于人民法院行政訴訟行政訴訟的受案范圍。作為行政機關，沒有法律授權的，不能對民事行為進行干預，對業主成立業主委員會的行為只能進行指導，只對業主委員會成立過程的材料進行形式審查，對其真實性無進一步實質審查的義務。如部分業主認為自己的選舉權和被選舉權受到侵害，可以依照規定召開業主大會臨時會議，進行改選或修改，維護自己的合法權益。業主委員會應訴認為：業主委員會向行政主管部門備案屬于告知性備案，不具有行政確認的效力，不屬于行政確認，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。在第二次籌備組組成前，開發商棄權，包括其他一些業主不參加籌備組，也未自薦成為業主委員會候選人，放棄了自己的權利行使，不應是業主委員會的過錯，物業清冊和業主清冊沒有提交法庭，不能理論上推論或斷定業主委員會違法。區人民法院判決認定： 1、小區系由住宅和非住宅兩類物業組成的一個物業管理區域。根據國務院《物業管理條例》第十六條第一款“業主委員會應當自選舉產生之日起30內，向所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案”的規定；《江蘇省物業管理條例》第十二條“對依法成立的業主委員會，物業管理行政主管部門應當在備案后出具相關證明文件并予以公布。依法成立的業主委員會，以其選舉產生之日為成立日期 ”《南京市業主大會導則》第十五條第項、第項“業主委員會自所在區物業管理行政主管同意備案之日起正式履行職責?！薄八趨^物業管理行政主管同意備案后出具蓋有主管部門印章的《***業主委員會備案登記表》及《刻章證明》”的規定，物業管理行政主管部門對業主委員會的備案不同于一般的告知性備案。告知性備案對外不產生法律效力；業主委員會憑備案登記表及刻章證明，可以到公安部門辦理刻制印章，并得以正式履行職責。因此，備案行為實際是物業管理行政主管部門對業主委員會依法成立、具備主體資格等一系列事實的確認，這種備案行為屬于行政確認。根據建設部《業主大會規程》、南京房管局《南京市業主大會導則》“業主委員會自備案之日正式履行職責，業主委員會履行職責所產生的民事責任由全體業主承擔，業主委員會履行職責所作出的決定對全體業主具有約束力”的意見。區房管局的備案行為對業主的權利義務產生了實際影響，對業主具有了法律上的利害關系。2、區房管局應通過對業主委員會提交的備案材料審查，能夠對業主大會的成立、業主委員會的選舉、業主公約及業主大會議事規則的通過情況實施有效監督，以保護全體業主的共同利益?；谛姓逝c行政實際的考慮，對業主委員會提交的備案材料的審查義務應限于形式審查，形式審查應包括備案材料是否齊全，是否符合法定要求，備案材料本身所反映的內容是否符合法律規定。3、確認業主身份和投票權數是籌備組應當履行的法定職責，也是區房管局備案時應當審查的關鍵材料。只有審查了這兩份材料，才能確認業主大會召開、業主委員會的選舉、業主公約及業主大會議事規則在形式上的合法性。4、備案行為屬于依申請的行政行為。業主委員會備案申請書屬于必備材料，業主委員會的申請書在形式上欠缺和不符合法定要求，如“決定對簽名參加業主委員會投票選舉的業主，視為為參加參加業主大會并贊成《業主大會議事規則》、《業主公約》”的內容，限制了業主的建議權和表決權，且籌備組成員均為住宅業主代表，不符合《南京市業主大會規程》“籌備組由業主代表、建設單位、物業管理企業代表組成”的要求。綜上，區房管局在對業主委員會提交的備案材料進行審查時，未盡到形式審查的的義務，在業主委員會提交的備案材料形式上不符合法定要件的情況下，即予以備案的行為，缺乏事實依據，依法應予以撤消。判決撤消區房管局對業主委員會的備案登記行為。 區房管局、業主委員會不服判決，依法向市中級人民法院提起上訴。市中級人民法院2005年8月終審判決認定：1、原審判決認定事實清楚，證據充分。區房管局具有依法對轄區內的物業管理活動進行監督的法定職責，應當對于報請備案的系列文件所反映出的業主委員會成立情況進行審核，僅憑報請備案的相關名目文件即可備案，將使法條表述的“依法成立”缺失審核主體，備案流于形式，可能導致對涉及廣大業主切身利益的業主委員會成立過程缺乏足夠的控制和監督。