龍翼飛 中國人民大學法學院 教授
隨著我國社會主義市場經濟制度的發展,住房改革的深化和商品房市場的完善,物業服務以一種專業化、社會化和企業化的模式走進千家萬戶,影響到許多人的生活 [1]。
一、物業糾紛矛盾凸顯
作為20 世紀80 年代開始被引入我國的概念,物業服務近年來在我國發展勢頭迅猛,成為新聞和百姓生活中的高頻詞匯,但對于多數人來說,物業服務的內在法律關系及如何處理該領域的糾紛仍不清楚。物業服務領域糾紛大量產生,因此產生的訴訟案件也大量產生并迅速增加。根據北京市高級人民法院統計,有關物業糾紛的案件2002 年收案4 010件,到2006 年突破3 萬件,增長了近8 倍,占民事案件的比例也由217 %上升到1116 % [2]。物業服務糾紛中物業費問題最常見。根據統計,物業費拖欠案件占物業費糾紛案件的70 %以上 [3]。然而,在物業費拖欠背后隱藏著許多問題,如物業收費標準高,物業收費內容不合理,物業服務質量差,配套設施不完善,開發商遲延辦理產權證,房屋建設質量問題,擅自出租地下室,地面及地下車庫停車收費等。 二、物業糾紛矛盾產生原因的法理剖析 由于《物業管理條例》和民事基本法《中華人民共和國物權法(以下簡稱《物權法》) 頒行較晚,一些物業矛盾的產生也有法制環境的背景原因。物業糾紛中的種種矛盾歸根結底都源于法律關系和責任主體的不清晰,這也是產生物業糾紛矛盾的根本原因。因此,《物權法》第二編第六章設專章規定了業主的建筑物區分所有權,以《物權法》為基礎,結合其他法律文件和民法理論,可以厘清權利類型、法律關系、主體法律地位和相關文書的法律性質等問題: (一) 明確權利類型 建筑物區分所有權制度是物業管理制度的法律基礎 [4]。業主購買或通過其他方式,獲得公寓化住宅,取得的是建筑物區分所有權,這是物權的一種類型,業主根據物權法取得該權利。建筑物區分所有權是一種復合性不動產所有權: 首先,是業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有的專有所有權。專有所有權指業主對專有部分享有自由使用、收益及處分的權利。在建筑物區分所有權中,專有所有權具有主導性 [5]。 其次, 是全體業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分以外的共有部分享有的共有所有權,具體每一位業主基于法律規定或約定對共有部分共同享有的權利。 最后,是全體業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分以外的共有部分享有的共同管理權。具體每一位業主的共同管理權表現為對建筑物管理、維護和修繕等共同事務過程中形成的成員權。 (二) 明確主體的法律地位及其法律關系 1. 主體的法律地位 業主,是因為購買公寓化住宅,取得房產證,成為該房屋所有權人。根據《物權法》第83 條規定,業主應當遵守法律、法規以及管理規約。業主大會和業主委員會,對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規定飼養動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業費等損害他人合法權益的行為,有權依照法律、法規以及管理規約,要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失。業主對侵害自己合法權益的行為, 可以依法向人民法院提起訴訟。據此,在物業服務糾紛僅涉及單個或者少數特定業主時,單個或者少數特定業主可以提起訴訟,但是這些業主并沒有解聘物業服務企業的權利。因為,解聘行為可能對業主的整體利益造成損害,這也是基于建筑物區分所有權所確定的共同管理權中的共同性特點決定的。 房地產開發商,是房地產開發項目的第一承擔人,通過出讓或者劃撥的方式獲得土地使用權,開發住宅項目。根據《物業管理條例》第42 條,已竣工但尚未出售或者尚未交給物業買受人的物業,物業服務費用由建設單位交納。因此,開發商如果囤積居奇或者賣不出去,角色上會與業主有交叉。在前期物業管理過程中,開發商根據《前期物業管理招標投標管理暫行辦法》的規定,選聘物業管理企業實施物業管理。此時,開發商一般選聘下屬公司對小區進行物業管理,角色上會與物業公司有交叉。 物業公司,是接受物業管理區域內全體業主的委托,以有償服務的方式,為物業管理區域內的公共事務提供綜合性、專業性且具有公益性的管理和服務的獨立法人 [6]。取得相應的資質證書是企業開展物業管理和服務業務的前提條件。物業公司每年都要按照規定向有關部門完成備案登記工作。業主委員會,是由業主大會授權設立的,行使業主大會賦予的職權,是業主大會的執行機構,是業主大會的日常運作和管理機關。根據《物業管理條例》第8 條和第9 條的規定,物業管理區域內全體業主組成業主大會。業主大會應當代表和維護物業管理區域內全體業主在物業管理活動中的合法權益。一個物業管理區域成立一個業主大會。物業管理區域的劃分應當考慮物業的共用設施設備、建筑物規模、社區建設等因素。結合《物權法》第83 條,可以確定業主委員會具有訴訟主體資格。這種訴訟主體是基于業主共同接受物業服務,具有不可分割性和相互依賴性。因此,雖然業主大會和業主委員會都不是物業服務合同的合同主體,卻有訴訟主體資格,這種訴訟主體資格的取得并不是基于合同主體的身份,而是全體業主對其權利的讓渡組成業主大會,再由業主大會授權業主委員會行使該權利。在沒有成立業主委員會的情況下,欲維護整體利益,就應當召開業主大會,由業主共同提起訴訟。 小區辦,是政府建設委員會(或者房屋行政主管部門) 設立的行政管理機構,市小區辦下設各區小區辦。指導各個小區成立業主委員會及對其接受物業服務進行指導的組織。 2. 主體間關系 業主與物業公司之間存在物業服務合同關系,合同雙方享受權利,承擔義務。如果業主認為物業公司違反合同約定,即物業公司不履行或者不適當履行合同義務,根據《合同法》的規定,應當首先區分根本違約和一般違約。物業公司完全不履行合同義務或不完全履行合同主要義務,合同目的不能實現時,業主可以拒絕交納物業費為抗辯,但是這種情形不多見。更常見的是物業公司提供了物業服務,但不符合或者沒有達到合同約定的要求,此情形多屬一般違約,業主可以要求對方繼續履行、采取補救措施、損害賠償、支付違約金等方式,承擔違約責任。因此,業主與物業公司矛盾很多是由于在履行物業服務合同過程中,物業公司存在違約行為,但并沒有嚴重到合同目的不能實現的程度。業主最常見的對抗方式——拒絕交納物業費往往得不到法院的支持。 業主委員會與物業公司之間并沒有直接的合同關系。《物權法》取消了原草案中關于管理委員會和管理人的職責等內容,進一步明確了業主委員會與物業公司之間的關系。 小區辦與物業公司之間存在行政管理關系,小區辦指導各個小區成立業主委員會及對其接受物業服務進行指導。小區辦會對物業公司每年進行資質考核、備案。 (三) 明確文書法律性質 物業服務過程中以物業服務合同為依托,產生權利義務,因此各種合同、文書的法律性質十分重要。 1.《前期物業服務合同》 《前期物業服務合同》是指物業管理區域內的業主、業主大會選聘物業管理企業之前,由房地產建設單位與其委托的物業管理企業簽訂的合同。根據《物業管理條例》第21 條,在業主、業主大會選聘物業服務企業之前,建設單位選聘物業服務企業的,應當簽訂書面的前期物業服務合同。從《物業管理條例》的規定也可以看出,前期物業管理自房屋出售即業主與開發商簽訂購房合同開始至業主委員會與接受委托的物業服務企業簽訂的《普通物業服務合同》生效時止。其主要內容包括:房屋交付驗收;裝潢管理;衛生保潔工作;維護小區秩序;協調各種矛盾等。這個階段的小區常常發生各種配套設施不健全,各種管理規則不完善,各種服務不到位等現象。從前期物業服務的性質看,包括開發商的售后服務和為業主提供物業服務的雙重屬性。因此,前期物業服務也是矛盾的集中點和多發點。 2.《普通物業服務合同》 《普通物業服務合同》是業主委員會與物業管理企業簽訂的物業服務合同。隨著業主入住,群體組織能力高的,依據《物業管理條例》第26 條委托新的物業公司,訂立《普通物業服務合同》。但是如果業主群體組織能力低的,往往靠拖欠物業費與之對抗。要么物業管理企業通過訴訟收回了某個業主以前欠繳的物業管理費,并陷入長久的訴訟中;要么就任由其發展下去,最終物業管理企業主動撤離這個物業管理區域。 3.《房屋使用、管理、維護公約》和《承諾書》根據《物業管理條例》第22 、23 條規定,建設單位應當在銷售物業之前,制訂臨時管理規約,對有關物業的使用、維護、管理,業主的共同利益,業主應當履行的義務,違反臨時管理規約應當承擔的責任等事項依法做出約定。建設單位制定的臨時管理規約,不得侵害物業買受人的合法權益。建設單位應當在物業銷售前將臨時管理規約向物業買受人明示,并予以說明。物業買受人在與建設單位簽訂物業買賣合同時,應當對遵守臨時管理規約予以書面承諾。此兩項法律文書有利于提高業主的自律意識,預防和減少前期物業管理活動的中的糾紛 [7]。 三、物業糾紛的多元化解決途徑 減少物業糾紛的有效途徑的探尋,需要政府各職能部門、司法機關、立法機關共同的努力。 (一) 行政機關 2007 年9 月20 日,國家發展和改革委員會會同建設部頒布《物業服務定價成本監審辦法(試行) 》,依據該規定,政府價格主管部門在制定或者調整實行政府指導價的物業服務收費標準時,對相關物業服務企業實施定價成本監審的原則,明確了物業服務定價成本的構成、相關項目的審核方法和標準。 我們也應注意到前期物業管理過程中,“建管一體”模式存在巨大的弊端。在各級建設主管部門的監督管理下,開發商以招投標的方式進行物業服務企業的選用工作,可以擺脫開發商與物業服務企業千絲萬縷的曖昧關系,明確各自與區分所有權人的權利義務關系 [8]。各級小區辦積極發揮職能作用,對物業公司和業主雙方規范和引導,及時消除糾紛隱患,化解矛盾。 (二) 司法機關 法院在審理物業糾紛案件時,必須在“業主有權拒絕交納物業費”和“業主必須按照物業服務合同交納物業費”兩種處理辦法中間,找到一個更妥當的處理辦法 [9]。如果法院能夠以事實為依據,以法律為準繩,考慮物業服務不符合合同約定的標準的程度,酌情降低物業服務的收費價格,則保護了雙方的利益,實現法律效果和社會效果相統一的目標。 (三) 立法機關 《物權法》出臺后,2007 年8 月26 日國務院做出關于修改《物業管理條例》的決定,根據《物權法》對該《條例》進行相應的修改。但是,《物權法》尚無配套的實施細則,尤其關于建筑物區分所有權的規定,多屬原則性規定,很多細節尚無章可尋,亟待配套的立法完善。 物業服務糾紛具有多發性、群體性和難以調處性等特點 [10],只有依靠各方共同努力,才能使業主安居樂業,才能構建起和諧社會。
